I OSK 621/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 320/11 w punkcie pierwszym umarzającego postępowanie sądowe i w punkcie drugim zasądzającego od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego J. N. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w sprawie ze skargi J. N. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 320/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a umorzył w punkcie pierwszym postępowanie sądowe i zasądził w punkcie drugim od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego J. N. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w sprawie ze skargi J. N. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość. W uzasadnieniu wskazano, że J. N., pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni [...] m² położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. Nr [...]-P. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu przeszła ona na własność Gminy m.st. Warszawy, zaś w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając, że sprawa odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość kilkakrotnie była już przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej (pierwsze decyzje w sprawie wydane już zostały w latach 80 poprzedniego stulecia) oraz przed sądami administracyjnymi. Skarżący zaznaczył, że wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SAB 502/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Starosty Powiatu Warszawskiego i zobowiązał wskazany organ do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania wyroku rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania za wskazaną nieruchomość. Wydane następnie decyzje Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004 r., umarzające postępowanie administracyjne, zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1071/04. Skarżący podkreślił, że Starosta Powiatu Warszawskiego przez ponad 3 lata nie podjął działań w celu załatwienia sprawy, nie powiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał jakiegokolwiek terminu załatwienia sprawy. W piśmie z dnia [...] października 2008 r. poinformowano, że decyzja wydana zostanie do dnia [...] marca 2009 r. Mimo to przedmiotowa sprawa do dnia dzisiejszego nie została rozstrzygnięta. Skarżący nie jest również informowany o jej przebiegu. J. N. przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i zaznaczył, że zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona tylko i wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył starań, aby w sposób wyczerpujący zabrać i rozpatrzyć materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Zdaniem skarżącego bezczynność organu w tej sprawie jest oczywista, wniesiona skarga jest więc w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając, że ze względu na dużą powierzchnię przedmiotowej nieruchomości oraz fakt, iż przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. był to teren niehipotekowany, sprawa jest wyjątkowo skomplikowana. Ponadto stan prawny gruntów dawnej wsi K. Nr [...] nie jest w pełni przejrzysty. Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że w celu wyjaśnienia powyższych rozbieżności w kwietniu 2011 r. wszczęta została procedura mająca na celu sporządzenie przez biegłego geodetę stosownego opracowania geodezyjnego, które powinno zostać sporządzone do dnia [...] września 2011 r. W sprawie konieczne jest ponadto ustalenie dawnych właścicieli [...] części osady wsi K. Nr [...] lub ich następców prawnych, celem umożliwienia udziału w postępowaniu wszystkim osobom uprawnionym. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Mazowiecki uznał zaś zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy odszkodowania w terminie za nieuzasadnione W dniu 30 listopada 2011 r. do akt sądowych wpłynęło natomiast pismo z dnia [...] listopada 2011 r., do którego załączone zostało postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wniosków W.N. i J. N. o ustalenie odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z części "Osady włościańskiej nr [...] w tabeli likwidacyjnej wsi K." – do czasu ustalenia następców prawnych po dawnych właścicielach [...] części tej Osady. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył zaś, że skarżący otrzymał odpis powyższego postanowienia w dniu [...] grudnia 2011 r. i jeszcze nie upłynął termin do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał dalej, że w orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Stosownie do treści art. 149 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Podkreślić również należy, że w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Z powyższego przepisu wynika ponadto, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego, Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., a więc przed datą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a już po wniesieniu skargi do Sądu, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosków W. N. i J. N. o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z części "Osady włościańskiej Nr [...] w tabeli likwidacyjnej wsi K." – do czasu ustalenia następców prawnych po dawnych właścicielach [...] części tej Osady. Zdaniem Sądu powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to również terminów załatwienia sprawy (art. 35 – 37 k.p.a.). Wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy powyższego postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. oznacza zatem, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności, nawet jeżeli wcześniej można było mu taką bezczynność zarzucić. Wskazano, iż niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu administracji publicznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały podstawy uzasadniające umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili orzekania przez Sąd postępowanie administracyjne jest zawieszone. Co prawda postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest jeszcze prawomocne, nie ulega jednak wątpliwości, że organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności. Przy czym zaznaczyć trzeba, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania poprawności postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., którego kontrola może być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie wskazać należy, że zasądzając od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż przed wydaniem postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. organ pozostawał w stanie bezczynności oraz że miało miejsce znaczne przekroczenie terminów określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z analizy akt administracyjnych sprawy od października 2008 r. do marca 2011 r. organ nie podejmował jakichkolwiek działań mających na celu zakończenie przedmiotowej sprawy. W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika J. N. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z zm.) poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowania na skutek błędnego przyjęcia przez WSA, że wydanie przez organ administracji w dniu [...] listopada 2011 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi samoistną przesłankę zwalniającą WSA z orzekania o bezczynności w niniejszej sprawie, pomimo, iż przesłanki bezczynności nastąpiły przed wydaniem przedmiotowego postanowienia o zawieszeniu i w konsekwencji nie uwzględnienie oczywiście zasadnej skargi na bezczynność; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a. polegające na uznaniu, iż działania podejmowane w przedmiotowej sprawie przez organy administracji są zgodne z prawem materialnym i procesowym, pomimo, iż doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, w tym poprzez brak podjęcia działań zmierzających do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy oraz uznanie za uzasadnione, bez przeprowadzenia analizy zasadności, wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które miało na celu jedynie kolejne odłożenie w czasie rozstrzygnięcia i przeniesienie odpowiedzialności oraz obowiązku dostarczania dowodów w sprawie na Skarżącego i innych uczestników postępowania i tym samym naruszenie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba ze w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, że każdy na prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd (..). Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie przez J. N. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Problem prawny rysujący się na tle przedmiotowej sprawy w oparciu o twierdzenia pierwszego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestii procesowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przypadku, gdy organ po wniesieniu tej skargi zawiesił postępowanie administracyjne. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosków W.N. i J. N. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z części "Osady włościańskiej Nr [...] w tabeli likwidacyjnej wsi K." – do czasu ustalenia następców prawnych po dawnych właścicielach [...] części tej Osady. Stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w punktach 1 i 2 § 1 tego przepisu. Z kolei z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn mamy do czynienia m.in., gdy w jego toku wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione, czyli przykładowo przestanie istnieć przedmiot danego postępowania (decyzja, postanowienie, czy wprost przeciwnie bezczynność organu administracyjnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w każdym przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydał akt z zakresu administracji publicznej, automatycznie stosować uchwały I OPS 6/08, zgodnie z którą przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu nie wystarczy bowiem jedynie wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej. Konieczne jest również stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał postanowienie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Takie orzeczenie Sądu nie może się ostać. Postanowienie takie niewątpliwie należałoby wydać, gdyby organ administracji podjął decyzję w sprawie odszkodowania za nieruchomość na skutek skargi na bezczynność. Autokontrola, zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. polega bowiem na uwzględnieniu w całości skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Tak się jednak nie stało, gdyż organ wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po dawnych właścicielach [...] części w/w Osady. Zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawno procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane, a w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną. Zatem postępowanie administracyjne w chwili wyrokowania nie stało się bezprzedmiotowe, lecz jedynie spoczywało w organie wobec jego zawieszenia, a więc w okolicznościach tej sprawy zaistniał na skutek postanowienia o zawieszeniu "specyficzny stan bezczynności" uniemożliwiający zastosowanie art. 149 p.p.s.a. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji postanowienia.