I OSK 1007/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1147/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] Urząd Dzielnicowy Warszawa – [...] Wydział [...], na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 1, art. 7, 8, 12, 14, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 2943 m2, położoną w Warszawie, na osiedlu [...], przy ul. [...] (dawnej ul. [...]), oznaczoną obecnie jako działki ewidencyjne nr 13/1, 14/1, 14/2, 15/1 i 65/23 w obrębie 4-08-13. Wskazano, że decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1972 r. przeznaczała obecną działkę 13/1 w obrębie 4-08-13 pod budowę centrum handlowo – usługowego w osiedlu [...], które nie zostało wybudowane. Działka 13/1 została zwrócona odrębną decyzją, więc niniejsze postępowanie jej nie dotyczy. Natomiast decyzja lokalizacyjna z dnia [...] grudnia 1975 r. przeznaczyła aktualne działki 14/1, 14/2, i 15/5 pod budowę Parku Dzielnicowego [...], z tym, że obecne działki 14/1 i 14/2 rezerwowano pod przedłużenie ul. [...] Własność odjęto Z. M. przyznając jednocześnie odszkodowanie w kwocie 112.286 zł. Spadkobierczynią Z. M. została żona M. M. oraz córki J. M. D. i J. M. , które odziedziczyły spadek po 1/3 każda z nich. Obecnie właścicielem nieruchomości jest Miasto Stołeczne Warszawa na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia [...] marca 1993 r., nr [...], obejmującej działki nr 14/2 i 15/1 w obrębie 4-08-13 oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Nr [...] z dnia [...] marca 1993 r., obejmującą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. J. M. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do którego to wniosku przyłączyła się J. M. D. Starosta Wołomiński decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił zwrotu wszystkich działek, stwierdzając brak zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz wskazując, że zmodyfikowano cel wywłaszczenia wskazany w decyzji. Organ podał, że działki nr 14/1 i 14/2 zagospodarowano pod budowę bloków mieszkalnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, jak drogi dojazdowe, parking, chodniki, zieleń. W ocenie Starosty budowa wielorodzinnych budynków mieszkalnych ma formę zorganizowanego budownictwa mieszkalnego, zatem mogła stanowić podstawę do odjęcia prawa własności poprzedniemu właścicielowi. W świetle bowiem powołanej ustawy, realizacja celu publicznego – zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego – uzasadniała wywłaszczenia nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że nie zrealizowano celów wywłaszczenia w postaci ośrodka handlowego i przedłużenia ul. [...], a Park [...] tylko częściowo. W znacznej części oba cele zastąpiono budową osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego w niniejszej sprawie bezspornie doszło do niedopuszczalnej zmiany celu wywłaszczenia na cel, który nie jest aktualnie celem publicznym. W ocenie Wojewody zachodzi konieczność sprecyzowania, którą część wywłaszczonej nieruchomości przewidywano pod zaniechane poszerzenie ulicy [...] i jaki fragment tego terenu wykorzystano pod park. Pozostała część, zdaniem organu instancji, którą samowolnie zajęto pod osiedle, po sprecyzowaniu zakresu przestrzennego tego fragmentu nieruchomości wymaga zwrotu. Ponadto – zdaniem Wojewody – wymaga sprecyzowania status prawny Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jako władającego częścią działek objętych wnioskiem o zwrot. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie podnosząc, że włada przedmiotowymi działkami, co stanowi przeszkodę do ich zwrotu. Przeszkodą do zwrotu nieruchomości zdaniem skarżącej jest również jej zagospodarowanie o charakterze trwałym. Zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr 15/1 zajętej pod park. Natomiast zrealizowanie na działkach 14/1 i 14/2 celu użyteczności publicznej nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiła zmiana jakości inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie modyfikacja planowanej inwestycji nie zmieniającej jej charakteru. Skarżąca podniosła ponadto, że swoją legitymację prawną do występowania ze skargą opiera na okoliczności, iż jest użytkownikiem przedmiotowych gruntów, a ewentualny ich zwrot pozbawi ją możliwości prawidłowego korzystania z istniejących na gruncie budynków mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11, oddalił skargę wskazując, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie chodzi o to, czy dana nieruchomość została wykorzystana kiedykolwiek i na jakikolwiek cel publiczny, ale czy cel, na jaki została ona wywłaszczona został osiągnięty. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji zasadnie uznał, że modyfikacja celu wywłaszczenia stanowi niedopuszczalną zmianę celu wywłaszczenia. Skoro zatem w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia, określonym w decyzji wywłaszczeniowej była budowa parku, a w rzeczywistości na terenie objętym wywłaszczeniem wybudowano bloki mieszkalne wraz z infrastrukturą, to nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia. Sąd zauważył także, iż organ pierwszej instancji przyznał skarżącej Spółdzielni przymiot strony bez uprzedniego zbadania, czy legitymuje się ona tytułem prawnym do spornego gruntu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego, dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości i jego skutków, które musi być oceniane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, w związku z ówczesnymi realiami społecznymi; 2) naruszenie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy, odnosić należy do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy i nie zakończonych do tej daty, podczas gdy postępowanie wywłaszczeniowe, jak również upływ terminów na realizację celu wywłaszczenia, warunkujących możliwość kontroli zasadności zwrotu nieruchomości, z uwagi na zbędność na cel publiczny, zakończyły podstawowy, ustawowy etap postępowania wywłaszczeniowego, do którego to etapu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania; 3) art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca posiada tytuł prawny do gruntu, co stanowi przeszkodę do wydania merytorycznej decyzji oraz do utrzymania takiej decyzji i oddalenia skargi w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 4) art. 145 §1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), polegające na niezastosowaniu przepisu i utrzymanie w mocy wyroku WSA, oddalającego skargę na decyzję uchylającą decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy warunki zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie określa tylko i wyłącznie art. 34 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w konsekwencji zwrot nieruchomości jest bezzasadny; 5) art. 145 §1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy, polegające na niezastosowaniu przepisu i utrzymanie w mocy wyroku WSA w sytuacji, gdy kwestia ewentualnego zwrotu nieruchomości powinna być badana jako kwestia następcza, a brak faktycznego władztwa Gminy do wywłaszczonej nieruchomości, stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, na korzyść wnioskujących o zwrot. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w budynkach mieszkalnych posadowionych na przedmiotowym gruncie znajdują się lokale, do których członkom Spółdzielni służy spółdzielcze prawo, co uzasadnia zarzut nieodwracalności skutków zagospodarowania terenu. Zaznaczono, że obecnie spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe nie jest celem publicznym, który uzasadniałby wywłaszczenie, jednak w latach, w których budynki zostały posadowione na części przedmiotowych gruntów budownictwo mieszkaniowe było uznawane za cel publiczny. Spółdzielnia wskazała, że swoją legitymację prawną do występowania z przedmiotową skargą opiera na okoliczności, iż jest użytkownikiem przedmiotowych gruntów, a ewentualny zwrot przedmiotowych gruntów spadkobiercom właścicieli, pozbawi ją prawidłowego korzystania z istniejących na przedmiotowym gruncie budynków mieszkalnych, w których znajdują się lokale, do których członkom Spółdzielni służy spółdzielcze prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. M., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony, który nie wykazał należycie interesu prawnego; ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać na wstępie należy, że kontrolę merytoryczną zaskarżonego wyroku musi poprzedzić zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej, gdyż w przypadku braku takiej legitymacji sąd jest obowiązany oddalić skargę bez jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu tego przepisu ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, że aby uznać, iż podmiot ma w postępowaniu administracyjnym interes prawny, to należy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego wskazywaną zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowym. Wobec tego statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny". W świetle art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostali zaliczeni aktualni i poprzedni właściciele oraz ich spadkobiercy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługują również użytkownikowi wieczystemu oraz na podstawie art. 138 ust. 2 powołanej ustawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r. III RN 128/2002, M. Prawn. 2003/1/4, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OPS 6/03, ONSA 2004/1/10), określonym tym przepisem podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości o charakterze prawnorzeczowym lub obligacyjnym, zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie wykazała, że legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawno – rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym. Skoro więc skarga kasacyjna nie pochodziła od podmiotu posiadającego legitymację skargową, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznawać zarzutów skargi kasacyjnej, nawet gdyby zarzuty te były zasadne. W odniesieniu do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania dla uczestniczki postępowania, nie został on uwzględniony, gdyż nie ma przepisu prawa, na podstawie którego uczestnik postępowania mógłby żądać zasądzenia takich kosztów. Na podstawie art. 203 i 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów postępowania możliwy jest jedynie pomiędzy stronami postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.