II OSK 1593/12

Dnia 3 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 604/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od J. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 400 (czterysta) złotych zwrotu tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 604/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Budynek użyteczności publicznej z mieszkaniami na górnych kondygnacjach, infrastrukturą, techniczną, i komunikacyjną na terenie położonym przy ul. [...] (działki nr [...],[...],[...] obr. [...]), prowadzone na wniosek R. i M. B. oraz S. i E. G. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wpłynął w dniu 1 marca 1999 r., a wnioskowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w dniu [...] lipca 1999 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium przekazało również pismo wnioskodawców z dnia 5 listopada 1999 r. skierowane do SKO w Krakowie, w którym poinformowali oni o wycofaniu wniosku z dnia 1 marca 1999 r. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, uwzględniając cofnięcie wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. umorzył postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 604/11, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. W swoim rozstrzygnięciu Sąd zarzucił niewłaściwe rozpoznanie zakresu sprawy oraz brak poinformowania wszystkich inwestorów o cofnięciu wniosku (wniosek został podpisany jedynie przez jednego z wnioskodawców tj. R. B.). Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nałożono na wnioskodawców obowiązek pisemnego potwierdzenia aktualności złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, lub pisemnego oświadczenia o wycofaniu tego wniosku. Wnioskodawcy złożyli oświadczenie, że pismo z dnia 5 listopada 1999 r. o wycofaniu wniosku, zostało podpisane przez R. B. w imieniu wszystkich wnioskodawców i za ich zgodą oraz przedłożyli akt notarialny Rep. A Nr 19679/98, na mocy, którego każdy z wnioskodawców może działać w imieniu pozostałych, a zatem wobec złożenia wniosku o cofnięciu wniosku, postępowanie w sprawie należało umorzyć. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. W. podnosząc szereg aspektów związanych z wydaniem przez organ I instancji decyzji z [...] lipca 1999 r. zezwalającej na budowę budynku na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] i [...], a która posłużyła później do wydania decyzji o przekazaniu I części budynku do użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności umorzenia postępowania wobec skutecznego cofnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodził się także, że od początku postępowanie prowadzone było dla zamierzenia planowanego na terenie obejmującym działki nr [...],[...] i [...] obr. [...] i dla tak określonego zakresu inwestycji wydana została zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, jak i wszystkie pozostałe rozstrzygnięcia obu instancji. Dodatkowo zaznaczył, że w oparciu o materiały dowodowe sprawy, w szczególności część opisową i graficzną wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że teren inwestycji, oprócz działek nr [...] i nr [...], stanowiła cześć działki nr [...] obr. [...], ponieważ planowane zamierzenie przewidziane istotnie zostało również na nieznacznej części działki nr [...], niejako "wchodząc" niewielką częścią planowanego budynku w granice tej działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. W. zarzucając zaskarżonej decyzji ostatecznej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie analizy dokumentów, w celu ustalenia przyczyny niemożliwości zadośćuczynienia wnioskowi R. i M. B. oraz S. i E. G. w listopadzie i grudniu 1999 r., a także na początku 2000 r. dotyczącego decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. Wskazał na celowe działania organu mające na celu utrudnienie mu udziału w postępowaniu, łamanie przepisów oraz pominięcie w postępowaniu A. i A. W. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że wcześniejsze decyzje były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy nie rozważyły i nie wskazały żadnej przyczyny, która jeżeli wystąpiła – mogła uzasadniać bezprzedmiotowość sprawy. Tym samym wskazał, że organy błędnie powołały art. 105 § 1 k.p.a. jako podstawę rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, że wszyscy wnioskodawcy tj. R. i M. B. oraz S. i E. G., w dniu [...] listopada 1999 r., cofnęli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia na terenie działek nr [...].[...] i [...] obr. [...]. R. B., który podpisał wniosek, działał także w imieniu pozostałych wnioskodawców. Sąd pierwszej instancji wskazał, że o cofnięciu wniosku przez wnioskodawców organy nie zawiadomiły pozostałych stron postępowania, uchybiając poprzez to przepisowi art. 105 § 2 k.p.a. Cofnięcie wniosku przez R. i M. B. oraz S. i E. G. stanowi, zdaniem Sądu, tylko wstępną i niewystarczająca przesłankę do umorzenia toczącego się postępowania. Podkreślono, że organy w takiej sytuacji mają obowiązek zwrócenia się do wszystkich stron postępowania celem ustalenia, czy któraś ze stron nie sprzeciwia się takiemu wnioskowi. Na żadnym etapie postępowania organy nie zwróciły się bowiem do J. W. i pozostałych stron poza wnioskodawcami z pytaniem, czy nie sprzeciwiają się one wnioskowi R. i M. B. oraz S. i E. G. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zaskarżyło powyższy wyrok w całości i wniosło o: - jego uchylenie i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 201J r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, względnie: jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi i zawartemu w nim poglądowi prawnemu, będącemu podstawą rozstrzygnięcia Sądu, strona skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust, 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wycofanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora nie czyni postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy bezprzedmiotowym, - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 105 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy polegające na przyjęciu, iż w przypadku wycofania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy organ winien zwrócić się do stron postępowania z zapytaniem, czy nie składają sprzeciwu oraz ocenie czy za umorzeniem postępowania przemawia interes społeczny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania do spraw, które - w świetle właściwych dla nich przepisów prawa materialnego - mogą być rozpoznawane i rozstrzygane wyłącznie na wniosek strony, a postępowanie nie może być podejmowane, jak również przejmowane do prowadzenia z urzędu. Do tego rodzaju spraw należą m. in. sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy o wydanie pozwolenia na budowę. Przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraźnie i jednoznacznie stanowią, że dla wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony (inwestora). Z przepisów tych nie wynika, by zgoda pozostałych stron miała jakiekolwiek znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wynika z nich też, by organ mógł wszcząć lub prowadzić postępowania z urzędu. Byt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzależniony jest wyłącznie od istnienia skutecznego wniosku o jego wszczęcie przez cały okres postępowania, brak takiego wniosku lub jego cofnięcie czyni zawsze takie postępowanie bezprzedmiotowym, gdyż przestaje istnieć sprawa administracyjna, która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną matka J. W. – J. W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W niniejszej sprawie podstawowa kwestia, wymagająca rozpatrzenia, dotyczyła prawidłowości umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd, że cofnięcie wniosku przez R. i M. B. oraz S. i E. G. stanowi tylko wstępną i niewystarczająca przesłankę do umorzenia toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji organy mają bowiem obowiązek zwrócenia się do wszystkich stron postępowania celem ustalenia czy któraś ze stron nie sprzeciwia się takiemu wnioskowi. Z materiału aktowego wynika natomiast, że na żadnym etapie postępowania organy nie zwróciły się do J. W. i pozostałych, poza wnioskodawcami, stron z pytaniem, czy nie sprzeciwiają się wnioskowi R. i M. B. oraz S. i E. G. Przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej, dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji). Natomiast przepis art. 105 § 2 pozwala organowi na umorzenie postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której zostało wszczęte postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis art. 105 § 2 dotyczy zatem sytuacji, gdy strona składająca wniosek o umorzenie postępowania wskazuje, że nie jest już zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Wniosek strony stanowi warunek konieczny dla umorzenia postępowania. Należy podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w realiach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie niewłaściwie zastosował przepis art. 105 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie, jak również dokonał błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. w kontekście przepisów prawa materialnego odnoszących się do sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej powoływana, jako u.p.z.p. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy - w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zasadniczo nie może zostać wszczęte z urzędu. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że organ może wszcząć postępowanie z urzędu, tylko jeżeli uzasadnia to szczególnie ważny interes strony. Jednak i w tym postępowaniu organ jest zobowiązany uzyskać zgodę strony na jego kontynuowanie, a w razie jej braku wydać decyzję o umorzeniu postępowania (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 415). Skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy stanowi materialnoprawną podstawę postępowania, to jego cofnięcie powoduje, że w sprawie odpada jeden z elementów, których istnienie jest kluczowe dla bytu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji brak wniosku powoduje, że sprawa nie może być rozstrzygnięta merytorycznie, a postępowanie winno zostać umorzone. Podkreślenia wymaga, że zainicjowanie postępowania wymaga założenia wniosku przez zainteresowany podmiot (podmioty), który, w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nabywa specyficzne uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości. Tym samym poza wnioskodawcą (wnioskodawcami) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadne inne podmioty, w tym podmioty mające przymiot stron, nie nabywają praw lub obowiązków z wydanej decyzji. Ich udział w sprawie sprowadza się tylko do możności ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów będących ich własnością, albo należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania do spraw, które - w świetle przepisów prawa materialnego - mogą być rozpoznawane i rozstrzygane wyłącznie na wniosek strony, a postępowanie nie może być podejmowane, jak również przejmowane do prowadzenia z urzędu. W tego rodzaju sprawach bezpośrednio rozstrzyga się o interesie prawnym (uprawnieniach) inwestora, natomiast sytuacja prawna pozostałych stron postępowania, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich, kształtowana jest pośrednio. Rację ma zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że byt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzależniony jest wyłącznie od istnienia skutecznego wniosku o jego wszczęcie przez cały okres postępowania, brak takiego wniosku lub jego cofnięcie czyni zawsze takie postępowanie bezprzedmiotowym, gdyż przestaje istnieć sprawa administracyjna, która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Rezygnacja inwestora z kontynuowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oznacza brak podmiotu, do którego bezpośrednio adresowana jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i, który wyłącznie byłby uprawniony do podjęcia dalszych czynności administracyjnoprawnych związanych z procesem inwestycyjnym. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 105 § 2 k.p.a. i dla skuteczności cofnięcia wniosku niezbędny jest brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania oraz ocena, czy za umorzeniem postępowania przemawia interes społeczny. Trafnie argumentuje autor skargi, że skoro przepisy prawa materialnego nie przewidują żadnych wyjątków w zakresie, możliwości prowadzenia postępowania z urzędu, to zgoda pozostałych stron na jego umorzenie czy też jej brak nie ma znaczenia prawnego. Także rozważania, czy za umorzeniem postępowania przemawia interes społeczny są zbędne, skoro organ administracji nie ma żadnych prawnych instrumentów, by zmusić inwestora do kontynuowania udziału w postępowaniu i ewentualnego zrealizowania inwestycji, dla której ustali w drodze decyzji warunki zabudowy. Umorzenie postępowania, w przypadku cofnięcia przez inwestora lub inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami, albowiem taka decyzja nie prowadzi do zmian w zagospodarowaniu ich terenu, a co za, tym idzie nie wpływa na ich interes prawny, Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia ewentualnej, dokonanej już zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Po 579/10, LEX nr 754483). Rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie uwzględnienie powyższej oceny prawnej podczas ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.