II SA/Łd 600/11

Dnia 7 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia bonifikaty od ustalonej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej B. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta Ł., decyzją z [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1, pkt 1, ust. 1 a), 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2, 6, 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., nr 175, poz. 1459 ze zm.) orzekł o: - przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł., przy ul. A 21, oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...] o powierzchni 0,0647 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], w której jako właściciel gruntu wpisany jest Skarb Państwa, a jako użytkownicy wieczyści wpisani są B. J. S., córka Z. i Z. oraz M. R. S., syn Z. i H., pozostający we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, oboje zamieszkali w Ł., ul. A 20 A; - ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 26.300,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy trzysta złotych). - odmowie udzielenia 90% bonifikaty od opłaty ustalonej w punkcie 2. Nadto ustaloną opłatę za przekształcenie w kwocie 26.300,00 zł organ rozłożył na raty na okres 20 lat, wskazując że jest ona płatna w 20 równych ratach rocznych w wysokości 1.315,00 zł (słownie: jeden tysiąc trzysta piętnaście złotych). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 stycznia 2008r. B. i M., małżonkowie S. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w prawo własności oraz o udzielenie na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Dalej organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...], nr [...], wszczęte wyżej wymienionym wnioskiem postępowanie administracyjne, zostało z urzędu zawieszone do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi w zakresie zgodności z Konstytucją między innymi art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący podjęli próbę wyeliminowania z obrotu tego postanowienia, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lutego 2009r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 862/08. oddalił skargę wnioskodawców na postanowienie SKO w Ł., którym ww postanowienie utrzymano w mocy. W dniu 26 stycznia 2010r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę i wydał wyrok w sprawie o sygn. akt K 9/08, w którym orzekł, iż : 1. art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. art. 4 ust. 8 i 9 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nadto, że przepis wymieniony w punkcie 2, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w dniu 8 lutego 2010r. w Dz. U. Nr 21, poz. 109. Postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostało podjęte postanowieniem z dnia [...]. Rozpatrując wniosek B. i M. S. organ ustalił, że z zapisów zawartych w księdze wieczystej [...] wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, a wnioskodawcy w dziale II wymienionej księgi wpisani są jako użytkownicy wieczyści. Nieruchomość została oddana wnioskodawcom w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] z dnia [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...], w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...]. Na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęta jest budowa budynku mieszkaniowego jednorodzinnego. Dokonane ustalenia, w ocenie organu potwierdzają, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wnioskodawcy – B. S. i M. S. byli użytkownikami wieczystymi w/w nieruchomości. Tym samym ich wniosek, złożony w dniu 29 stycznia 2008r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, opisanej nieruchomości, spełnia wymogi art. 1 ustawy, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Oznacza to, że prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości, podlega przekształceniu w prawo własności, w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ ponadto wskazał, iż dla potrzeb określenia wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności oraz wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które to wartości są niezbędne do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, postanowieniem nr [...], z dnia [...] powołany został rzeczoznawca majątkowy, który wykonał w dniu 12 maja 2008r. operat szacunkowy, określając w nim wymienione wyżej wartości nieruchomości. Organ zauważył także, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy powołany jako biegły, wykonał w dniu 15 kwietnia 2010r. operat szacunkowy będący aktualizacją operatu z dnia 12 maja 2008r. Z operatu tego wynika, że aktualna wartość nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności wynosi 160.300,00 zł, natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oszacowana została na kwotę 134.000,00 zł. Uwzględniając przytoczone uregulowania prawne, opłatę za przekształcenie ustalono w wysokości 26.300,00 zł. Opłata ta stanowi różnicę między ceną nieruchomości równą wartości prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego (160.300,00 zł - 134.000,00 zł = 26.300,00 zł). B. i M., małżonkowie S. wnioskowali o udzielenie 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie, ze względu na dochód przypadający na jednego członka rodziny. Wykazując dochód wnioskodawcy przedłożyli: oświadczenie z dnia 24 kwietnia 2008r., z którego wynika, że dochód na jednego członka rodziny w drugim półroczu roku 2007 wynosi 331,52 zł. W dniu 15 kwietnia 2010r. B. i M. S., uprzedzeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, złożyli oświadczenie, w którym wykazali, że miesięczny dochód w drugim półroczu roku 2007, przypadający na jednego członka rodziny w ich gospodarstwie domowym wynosił 331,52 zł. Z treści oświadczenia wynika, że ich gospodarstwo domowe składa się z trzech osób. Prezydent Miasta Ł. dokonując analizy złożonych przez wnioskodawców dokumentów, stwierdził, że przedłożone dokumenty nie potwierdzają kwoty dochodu wykazanej w powyższym oświadczeniu. W związku z powyższym organ wyznaczył rozprawę administracyjną, której celem było wyjaśnienie sposobu wyliczenia wskazanego dochodu. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010r. B. i M. S. wyjaśnili, że do wyliczenia dochodu w kwocie 331,52 zł przyjęli: kwotę 54.701,50 zł jako przychód-dochód z działalności gospodarczej B. S. za drugie półrocze 2007r. (według wydruków komputerowych — ewidencja przychodów), kwotę 1.626,00 zł., jako dochód netto osiągnięty przez M. S. (po odliczeniu od kwoty całkowitej kosztów uzyskania przychodu i podatku), kwotę 2.958,86 zł - stanowiącą zasiłek chorobowy netto B. S. (po odliczeniu od kwoty brutto zaliczki na podatek dochodowy). Od sumy powyższych kwot wnioskodawcy odliczyli składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.296,47 zł, poniesione przez B. S. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz kwotę 51.019,59 zł, stanowiącą wydatki na rachunki telefoniczne, ochronę pawilonu, najem stanowiska, koszty zużycia energii elektrycznej, zakup towarów handlowych, materiałów biurowych, środków czystości i wszystkie inne wydatki związane z działalnością gospodarczą B. S. (według wydruków komputerowych - rejestr zakupów). Wnioskodawcy wyjaśnili jednocześnie, że kwota dochodu 7.067,34 zł wykazana w PIT -37, stanowi odszkodowanie zasądzone wyrokiem sądowym za bezumowne korzystanie z części nieruchomości zajętej pod linię telefoniczną i studzienkę, wobec czego nie została ona doliczona do ogólnej kwoty dochodów w analizowanym okresie. B. i M. S. potwierdzili, że dochód przypadający na osobę w rodzinie, w drugim półroczu 2007 roku wyniósł w ich ocenie 331,52 zł. Organ w dalszej części uzasadnienia podkreślił, że w art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustawodawca posługuje się terminem "dochód", nie precyzując bliżej, co należy pod tym pojęciem rozumieć. W związku z powyższym zdaniem organu dochód ten należy rozpatrywać w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000r. Nr 14, poz. 176 ze zm.), zgodnie z którą dochodem ze źródła przychodów jest nadwyżka sumy przychodów z tego źródła nad kosztami ich uzyskania osiągnięta w roku podatkowym. Jeżeli przy ustalaniu dochodu ustawodawca dopuszcza inne odliczenia oprócz kosztów uzyskania przychodu, określa to wprost w przepisach danej ustawy np. ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992), ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r. Nr 71. poz. 734 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 20 listopada 1998r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. z 1998r., Nr 144, poz. 930 ze zm.), podatnik korzystający z powyższej formy opodatkowania może odliczyć od przychodu stratę, o której mowa w art. 9 ust. 3 i 3 a) ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz wydatki określone w art. 26 ust. 1 ustawy, tj. np. składki na ubezpieczenie społeczne opłacane przez podatnika. Enumeratywnie wymienione w tym przepisie kategorie odliczeń stanowią zamknięty katalog. Organ zwrócił uwagę, iż przy obliczaniu dochodu osób fizycznych rozliczających się w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych, nie uwzględnia się kosztów uzyskania przychodu, pomimo, iż faktycznie podatnik je ponosi. Wynika to również z pisma Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent Miasta Ł. do ustalenia dochodu przypadającego na jednego członka w gospodarstwie domowym wnioskodawców w drugim półroczu roku 2007, przyjął kwotę 54.701,50 zł z tytułu działalności gospodarczej B. S., jej zasiłek chorobowy brutto w kwocie 3.667,86 zł oraz dochód brutto M. S. w kwocie 1.546,40 zł. Od sumy powyższych kwot (59,915,76 zł) odjęto składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 2.296,47 zł, poniesione przez B. S. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, otrzymując kwotę dochodu osiągniętą w tym okresie w wysokości 57.619,29 zł, co w przeliczeniu na miesięczny dochód przypadający na osobę w rodzinie w drugim półroczu roku 2007 daje kwotę 3.201,07 zł. Dochód ten przekroczył przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w tym okresie, ogłoszone przez Prezesa GUS, które wynosiło 2.417,63 zł (M. P. z 2008r. Nr 16, poz. 181). W związku z tym zdaniem organu wnioskodawcy nie spełniają kryterium dochodowego do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenia. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. S. i B. S., bowiem w ich ocenie organ nieprawidłowo wyliczył dochód ich rodziny za drugie półrocze roku poprzedzającego rok w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem nie odliczono od przychodu kosztów utrzymania firmy. Wskazali, iż załączyli do akt dokumenty dotyczące przychodów za drugie półrocze 2007 roku - oraz poniesione koszty, wykazując każdy miesiąc osobno przychód oraz osobno koszty jego uzyskania, dodając iż urząd skarbowy nie zakwestionował wysokości owych kosztów. Organ zaś w ocenie stron nie odliczył prawidłowo kosztów uzyskania przychodu, przez co został zawyżony dochód rodziny, a to zaowocowało nie przyznaniem 90% bonifikaty. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętej decyzji Wojewoda wskazał, iż prawo do 90 % bonifikaty uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek łącznie tj. kryterium w postaci wysokości dochodu miesięcznego osiąganego na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym oraz faktu, że przekształcenie dotyczy nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę. W niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego sporna jest pierwsza przesłanka, a konkretnie sposób ustalenia dochodu miesięcznego osiąganego na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym wnioskodawców. Organ pierwszej instancji, bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dokonał analizy załączonych do wniosku dokumentów poświadczających według odwołujących się, iż miesięczny dochód w drugim półroczu roku 2007 przypadającego na jednego członka rodziny (których w omawianym przypadku jest trzech), w ich gospodarstwie domowym wynosił 331,52 zł. Na tą okoliczność B. i M. S., uprzedzeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, złożyli oświadczenie. Ponadto w celu weryfikacji powyższych ustaleń w przedmiocie dochodu na jednego członka rodziny, organ przeprowadził rozprawę administracyjną, na której B. i M. S. ponownie wskazali na wyżej wymienioną kwotę, jako właściwą, stanowiącą miesięczny dochód w drugim półroczu roku 2007 przypadającego na jednego członka rodziny w ich gospodarstwie domowym. Organ odwoławczy przypomniał, iż w oparciu o zgromadzone dokumenty Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym wnioskodawców w kwocie 3.201,07 zł, wyliczony na podstawie sumy dochodów M. S. (córki Państwa S.), opodatkowanej na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz dochodów B. S., która z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą, opodatkowana była w formie zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych, którego zasady opodatkowania określa ustawa o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. Ponadto z treści zaświadczeń Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. z dnia 11 października 2007r. oraz z dnia 10 stycznia 2008r., wynika, że M. S. w okresie ostatniego półrocza roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości był osoba bezrobotną. W świetle powyższych ustaleń organ uznał, iż wnioskodawcy nie spełnili kryterium dochodowego do udzielenia przedmiotowej bonifikaty, gdyż ich dochód przekroczył przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w okresie drugiego półrocza 2007 r., które wynosiło wówczas 2.417,63 zł. Z uwagi na powyższe w ocenie Wojewody [...] za właściwą zasadę dotyczącą wyliczania dochodu, należy uznać tę wynikającą z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którą, dochodem ze źródła przychodów jest nadwyżka sumy przychodów z tego źródła nad kosztami ich uzyskania osiągnięta w roku podatkowym. Ponadto odnosząc się do kwestii przyjętego w zaskarżonej decyzji sposobu wyliczenia dochodu B. S., opodatkowanej w formie zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych wskazano, że zgodnie art. 11 ustawy z dnia 20 listopada 1998r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne podatnik korzystający z powyższej formy opodatkowania może odliczyć wydatki określone w art. 26 ust. 1 tej ustawy oraz stratę, o której mowa w art. 9 ust. 3 i ust. 3a ustawy o podatku dochodowym (...). Ponadto zauważono, że w aktach znajduje się pismo Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] z dnia l października 2008r., znak: [...], w treści którego wskazano, że "(...) Pojęcie przychodu nie jest tożsame z pojęciem dochodu (definicja tych pojęć znajduje się w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych). Dla celów ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych przychód jest podstawą obliczenia podatku (z zastrzeżeniem opisywanych wyżej obliczeń). Przy obliczaniu dochodu do opodatkowania, nie są uwzględnianie koszty uzyskania przychodu, pomimo, że podatnik je ponosi.". W świetle wyżej opisanych okoliczności zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołujących się o błędnym wyliczeniu dochodu za drugie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpili z żądaniem omawianego przekształcenia, polegającym na nieodliczeniu od przychodu kosztów utrzymania firmy B. S. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że dołączona do odwołania informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, I Oddziału w Ł. z dnia 2 lipca 2010r., o wysokości wypłaconych B. S. w okresie od 1 stycznia 2007r. do 31 grudnia 2007r., zasiłków z ubezpieczenia społecznego oraz wyjaśnienia odnośnie kwoty dochodu w wysokości 7.067,34 zł, nie mają wpływu na ustalenie wysokości dochodu przypadającego na jednego członka rodziny S., a tym samym na podjęte w omawianej sprawie rozstrzygnięcie. Informacja o wysokości wypłaconych B. S. zasiłków z ubezpieczenia społecznego zawarta została w zaświadczeniu uprzednio w zaświadczeniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, I Oddziału w Ł. z dnia 24 kwietnia 2008r. i wzięta została pod uwagę przy wyliczaniu przez organ pierwszej instancji wysokości dochodu przypadającego na jednego członka rodziny S. Uzupełniająco Wojewoda dodał, że w trakcie analizy akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie obliczenia dochodu M. S., w przypadku której posługując się wyżej powołaną definicją dochodu, należało przyjąć nie kwotę 1.546,40 zł, ale kwotę 1 506,40 zł, będącą sumą różnic pomiędzy kwotami stanowiącymi przychód (wynagrodzeniem brutto) oraz kosztami uzyskania tych przychodów pochodzących z umów zawartych w dniach 17 lipca 2007r., z dnia 10 sierpnia 2007r. oraz z dnia 19 października 2007r. W konsekwencji powyższego, stwierdzono nieprawidłowości przy ustaleniu przez Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, miesięcznego dochodu przypadającego na osobę w rodzime wnioskodawców w II półroczu roku 2007. Dochód obliczony jako suma średnich miesięcznych dochodów osiągnięta w tym okresie przez wnioskodawców wynosząca 57.579,29, w przeliczeniu na miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi bowiem 3.198,85 zł, zatem przekroczył wymagany próg przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w okresie drugiego półrocza 2007r., ogłoszone przez Prezesa GUS, które wynosiło wówczas 2 417,63 zł (M. P. z 2008 r., Nr 16, poz. 18), tym samym wnioskodawcy nie spełnili kryterium dochodowego do udzielenia bonifikaty. Powyższą decyzję B. i M. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do zapisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późń. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skargę należało uznać z zasadną, aczkolwiek nie z przyczyn w niej zawartych. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że skarżącym przysługuje uprawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005r., nr 175, poz. 1459 ze zm.) Nie jest też kwestionowana wysokość opłaty z tytułu przekształcenia, wyliczona na kwotę 26 300, 00 zł, zgodnie z wymogami z art. 4 ust. 2 tejże ustawy. Sporna jest natomiast zasadność odmowy udzielenia bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy, w wersji która obowiązywała w momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że decyzje organów obydwu instancji zapadły po rozpoznaniu sprawy na podstawie stanu prawnego, wprowadzonego ustawą z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010r., jednak przed kolejną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) Z braku przepisów przejściowych i mając na uwadze konstytucyjny charakter decyzji o przekształceniu prawa, przyjąć należy, że rozstrzygnięcie sprawy wszczętej przed wejściem w życie pierwszej ustawy nowelizującej, winno nastąpić na podstawie zmienionego stanu prawnego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. W stanie prawnym obowiązującym w momencie wydawania decyzji obu instancji art. 4 ust 8 ustawy stanowił, iż właściwy organ jest zobligowany do udzielenia na wniosek strony bonifikaty od opłaty w wysokości 90 %, jeżeli nieruchomość jest m. in. przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co dotyczy niniejszej sprawy, zaś dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku (21 stycznia 2008r.), w niniejszej sprawie miarodajny jest zatem dochód w II półroczu 2007r., kiedy to przeciętne wynagrodzenie wynosiło 2.417,63 zł (M.P. z 2008r. Nr 16, poz. 181). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia sposobu ustalania dochodu na jednego członka rodziny na użytek udzielenia bonifikaty przewidzianej dyspozycją art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu (...). Zdaniem organów obydwu instancji, w takim przypadku zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000r. Nr 14, poz. 176 ze zm.), wraz z przepisami ustawy z dnia 20 listopada 1998r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. z 1998r., Nr 144, poz. 930 ze zm.). Wniosek taki organy wyprowadziły z treści art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazując że ustawodawca w owej regulacji posługuje się terminem "dochód", nie precyzując bliżej, co należy pod tym pojęciem rozumieć, zatem, zdaniem organów, dochód ten należy rozpatrywać w rozumieniu przepisów ustawy podatku dochodowym od osób fizycznych. Powyższej tezy nie sposób zaaprobować. Po pierwszej podkreślić należy, iż w momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji obowiązywał przepis art. 5 a) wprowadzony ustawą z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), stanowiący że przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Po wtóre ustawa z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 ze zm.), przez pomoc publiczną określa pomoc państwa spełniającą przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, czyli wszelką pomoc przyznawaną przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, w tym pomoc o charakterze socjalnym przyznawaną indywidualnym konsumentom. W prawie polskim taką pomocą publiczną jest pomoc społeczna. Stąd też w ocenie Sądu, wobec takiego odesłania ustawowego, dochód dla potrzeb ustalenia przesłanek udzielenia bonifikaty należy ustalać w oparciu o zasady wynikające z ustawy stawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.). Należy bowiem uznać, iż nie istnieją podstawy, aby z braku definicji ustawowej pojęcie dochodu na jednego członka rodziny interpretować odmiennie od zasad ustalania dochodu na użytek pomocy społecznej. Takie rozumowanie zdaje się też potwierdzać wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie o sygn. akt K 9/08 , OTK-A 2010/1/4/, Dz. U. 2010/21/109) Podkreślić należy, iż ustawa o pomocy społecznej zawiera definicję legalną dochodu, posługuje się pojęciem dochodu na jednego członka rodziny, zaś samo kryterium dochodowe musi stanowić pojęcie obiektywne, w przeciwnym bowiem wypadku każda osoba ubiegająca się o bonifikatę mogłaby inaczej oceniać swoje dochody. W konsekwencji dochód w rozumieniu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu (...) należy kwalifikować wg tych samych zasad, które wynikają z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Należy zatem ocenić, że organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 5 a) wprowadzonego ustawą z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) poprzez jego niezastosowanie, a tym samym przyjęcie sposobu liczenia dochodu na podstawie przepisów ustawy w tym trybie nieobowiązującej. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 par.1 pkt 1 lit c p.p.s.a.) Nadmienić również trzeba, że ustawa o pomocy społecznej odrębnie określa sposób ustalania dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, rozróżniając nadto sytuację prawną tych osób w zależności od formy opodatkowania. Jedynie w przypadku osób opodatkowanych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych, za dochód przyjmuje się przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu (art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). W przypadku opodatkowania działalności gospodarczej na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym, za dochód przyjmuje się zaś kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby (pkt 2 tego przepisu). Zatem dochód skarżących, którzy nie prowadzą pozarolniczej działalności gospodarczej, należało ustalić zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego uznać należy, iż organy obu instancji naruszyły art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości z powodu dowolności stanowiska o braku przesłanek do przyznania skarżącym bonifikaty uznaniowej, bowiem ustaliły dochód skarżących w oparciu o zapisy ustawy o podatku dochodowym odo osób fizycznych.. Nadto wskazać należy iż stosownie do art. 4 ust 11 ustawy w brzmieniu nadanym pierwszą ustawą nowelizującą, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – na podstawie zarządzenia wojewody. Nie można zatem pominąć milczeniem zapisu art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 5 listopada 2009r. stanowiącego, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu, w brzmieniu dotychczasowym, w przypadkach, w których istnieje konieczność podjęcia nowych zarządzeń lub uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone niniejszą ustawą, organ zawiesza postępowanie do czasu podjęcia tych zarządzeń lub uchwał. Zaznaczyć trzeba, iż regulacja ta powtórzona została zapisem art. 5 ust. 2 kolejnej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011r. Powyższe oznacza, że w każdym wypadku organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, o ile wojewoda nie wydał zarządzenia w trybie art. 4 ust. 11a ustawy, określającego w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem o ile organ administracji może udzielić bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu, co oznacza działanie na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to nie jest możliwe wydanie ani decyzji pozytywnej dla strony, ani decyzji odmownej przed wydaniem zarządzenia wojewody jako aktu o charakterze generalnym. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wiadomo, czy i kiedy Wojewoda [...] wydał zarządzenie określające warunki udzielenia i wysokość bonifikat, o których mowa w art. 4 ust. 7 ustawy. Wobec tego uzasadniona jest konstatacja, iż organy administracji przeoczyły treść wspomnianego art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 5 listopada 2009r. Tym samym odmowa przyznania skarżącym bonifikaty z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji – bez odniesienia się do zasad udzielania tych bonifikat, określonych w zarządzeniu wojewody, narusza zasady uznania administracyjnego, a w konsekwencji jest przedwczesna. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 tej ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, obejmujący ich wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 cyt. ustawy. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, że z uwagi na fakt, że zakwestionowane rozstrzygnięcie w kwestii bonifikaty stanowi element decyzji o przekształceniu prawa, nie było możliwe uchylenie decyzji organów obydwu instancji jedynie w tej części. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy po pierwsze uwzględnią zmiany ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawpo własności nieruchomości, wprowadzone art. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Po wtóre dokonają ustaleń czy Wojewoda [...] wydał zarządzenie w trybie art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu (...). O ile akt taki nie został podjęty, należy rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego z mocy art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011r. W razie, gdy zarządzenie zostało wydane i weszło w życie, niezbędne będzie wyjaśnienie, czy skarżący spełniają wymogi określone w zarządzeniu Wojewody do uzyskania bonifikaty w ogóle, a także bonifikaty wyższej niż określona w art. 4 ust 9 ustawy (art. 9 ust 11 ustawy) . m.o.