I SA/Wa 1488/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. nr [...] w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] w W. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obecnie stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia [...] października 1994 r. orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] w W. terenów położonych na terenie gminy [...], m.in. działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Kierownika w części dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie zajętym przez drogę publiczną, tj. części działki nr [...], obecnie stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] w W. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obecnie stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem P. S.A. złożyły odwołanie. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie mającego przymiotu strony, a także iż działka nr [...] pozostawała w posiadaniu P. w chwili wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia [...] października 1994 r., a zatem nie mogła stanowić drogi publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru analizując, czy wystąpiły przesłanki z art. 156 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, jest zobowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), który obowiązywał w momencie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r., posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w chwili wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r., a także w dniu [...] sierpnia [...] r., z którą to datą powołana ustawa wiązała możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego, na części działki nr [...], aktualnie stanowiącej działkę [...] o powierzchni [...] ha, przebiegała droga krajowa nr [...] [...]. Z załącznika do uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) wynika, że droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Następnie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) droga ta została zaliczona do kategorii dróg [...]. Zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w sprawie nadania numerów dla dróg publicznych powyżej opisanej drodze [..] nadano nr [...]. Przy czym droga nr [...] jako droga publiczna, w przeciwieństwie do drogi wewnętrznej, przeznaczona była do użytku ogólnodostępnego i każdy mógł z niej korzystać, nie mogła więc być w posiadaniu [...] w W. Oznacza to, że przekazanie w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] w W. gruntu zajętego przez drogę krajową, nie będącego w posiadaniu P. stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/09, LEX nr 579630, zapadłym w analogicznej sprawie. W odniesieniu do zarzutu odwołującej się Spółki Minister wskazał, że Zarząd Województwa [...] posiada interes prawny w niniejszej sprawie, zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich z dniem [...] stycznia 1999 r. droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg [...]. Natomiast stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zarządcami dróg dla dróg wojewódzkich są zarządy województwa, a ponadto zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu orzeczeniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 kpa. Zdaniem skarżącej Spółki brak w dacie [...] sierpnia 1988 r. linii rozgraniczających drogi nr [...] stanowił przeszkodę do uznania, że teren ten zostaje wyłączony z normy art. 80 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skarżący podkreślił, że w ewidencji gruntów teren spornej działki oznaczony był jako teren [...]. Fakt późniejszego wydzielenia drogi decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie może być, zdaniem skarżącego, argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej w tej części, tj. w części terenu wydzielonego z terenu [...] pod drogę. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w trybie nadzwyczajnym wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedmiotem tzw. postępowania nadzorczego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a jego celem jest zbadanie, czy decyzja, której zarzucono nieważność, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została m.in. z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wydając w dniu [...] października 1994 r. decyzję, w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] w W. części nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], obecnie stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, rażąco naruszył przepisy art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, będący podstawą prawna jej wydania, ponieważ uwłaszczona nieruchomość stanowiła w dniu uwłaszczenia drogę publiczną i przeznaczona była do użytku ogólnodostępnego i każdy mógł z niej korzystać, nie mogła więc być w posiadaniu [...] w W. Sąd orzekający podziela to stanowisko organu nadzoru. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. kwestionowanej decyzji, czyli w dniu [...] października 1994 r., posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu [...] sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Decyzja wydana w sprawie, o której mowa, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, sporna działka w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. (tj. [...] października 1994 r.), a także w dniu [...] sierpnia 1988 r. była na mocy uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z [...] r. Nr [...], poz. [..]) drogą krajową nr [...]. Następnie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) droga ta została zaliczona do kategorii dróg [...]. Obecnie na mocy zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w sprawie nadania numerów dla dróg publicznych tej drodze [...] nadano nr [...]. Skoro w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. sporna działka była drogą publiczną, to brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że ta droga publiczna pozostawała w jedynym posiadaniu [...] w W. Przedmiotowa działka jako droga publiczna, od 1985 r. jako droga krajowa, niewątpliwie przeznaczona była bowiem do użytku ogólnodostępnego i każdy mógł z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem. Oznacza to, że prawidłowo organ nadzoru uznał, że przekazanie w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] w W. gruntu zajętego przez drogę krajową, nie będącego w samodzielnym posiadaniu P., stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1319/09 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo) zapadłym w analogicznej sprawie, zgodnie z którym koniecznym warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości było potwierdzenie faktu posiadania nieruchomości. Należy jednocześnie wyjaśnić, że warunek posiadania byłby spełniony, jeżeli istnieje możliwość samodzielnego korzystania z przedmiotu posiadania (por. także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39). W konsekwencji przekazanie w użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości będącej w dniu uwłaszczenia drogą publiczną, krajową, powszechnego korzystania, stanowiło rażące naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy. Uchybienie w tym zakresie dawało zatem podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do podniesionych w złożonej skardze zarzutów dotyczących baku określenia linii rozgraniczających przedmiotowej działki wyjaśnić należy, że zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził jasno, że nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. dotyczy przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] w W. części nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej jako działka nr [...], aktualnie stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Ustalenie to zostało oparte na niekwestionowanej przez skarżąca Spółkę i obecnie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do gruntu (obecnie działki nr [...]), którego dotyczyło wadliwe postępowanie uwłaszczeniowe a obecnie nadzorcze. Zasadnie również organ nadzoru uznał za nietrafny zarzut skarżącej Spółki dotyczący wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek nieuprawnionej strony. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny Zarządu Województwa [...] znajduje oparcie w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Z przepisu tego wynika, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na nieruchomości na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta podlegała uwłaszczeniu na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozwala przyjąć, że Zarząd Województwa [...] mógł żądać wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z uwagi na wynikające z mocy powyższego przepisu prawa do przedmiotowej nieruchomości. Należy przy tym dodać, że decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma deklaratoryjny charakter i potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r. W ocenie Sądu oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.