I OSK 294/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 380/11 o odrzuceniu skargi A. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 lipca 2008 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 380/11 odrzucił skargę A. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 lipca 2008 r. Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wnioskiem z dnia 15 lipca 2008 r. A. K. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności: decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06; postanowienia Starosty Żnińskiego z dnia 21 listopada 2006 r. nr PUP-750-6/1/MB/06; postanowienia Starosty Żnińskiego z dnia 7 grudnia 2006 r. nr RPŚ 5236-41/DŁT/2006; decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2006 r. nr WPS.I.EB.9113-178/06; uchwały Rady Powiatu w Żninie z dnia 27 grudnia 2006 r. nr IV/30/2006; decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 29 maja 2007 r. nr RPŚ 5140-6/DŁT/07 i decyzji Wojewody z dnia 4 lipca 2007 r. nr WPS.I.EB.9113-128/3/07. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 2, 3, 6 i 7 K.p.a. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr DRP-X-026-6-13-SK/07/08, wydanym na podstawie art. 66 § 1 K.p.a., Minister Pracy i Polityki Społecznej zawiadomił A. K. o konieczności wniesienia odrębnych podań w sprawach orzeczeń wskazanych we wniosku. Jednocześnie pouczył stronę o treści art. 66 § 2 K.p.a. W dniu 25 września 2010 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 lipca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 311/10 odrzucił skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd powołał się na fakt wydania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w dniu 19 sierpnia 2008 r. postanowienia nr DRP-X-026-6-13-SK/07/08, w którym Minister uznał się niewłaściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r., a które to postanowienie zostało stronie doręczone przed wniesieniem skargi na bezczynność. W wyniku skargi kasacyjnej A. K. na postanowienie z dnia 21 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1034/11 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przed podjęciem postanowienia odrzucającego skargę na bezczynność zobligowany był dokładnie wyjaśnić, czy postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 sierpnia 2008 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Wskazał, iż z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę wynika, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się odrębne postępowanie dotyczące postanowienia z dnia 19 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., skargę A. K. zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2011 r. ponownie stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest niedopuszczalna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 66 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 19 sierpnia 2008 r.) jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości zawiadamiając wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu oraz poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W sprawie bezsporne jest, że organ postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr DRP-X-026-6-13-SK/07/08, wydanym na podstawie art. 66 § 1 K.p.a., zawiadomił stronę o konieczności wniesienia odrębnych podań w sprawach wskazanych we wniosku z dnia 15 lipca 2008 r. W postanowieniu tym Minister uznał się niewłaściwym m.in. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. wskazując, że właściwym w tej kwestii jest organ wyższego stopnia nad starostą, tj. wojewoda. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 25 sierpnia 2008 r. Z akt sprawy, jak również z informacji uzyskanych od organu (pismo z dnia 22 listopada 2011 r.) wynika, że postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr DRP-X-026-6-13-SK/07/08 pozostaje w obrocie prawnym. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił bowiem skargę A. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 maja 2011 r. nr DRP-X-026-6-216-IS/07 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr DRP-X-026-6-13-SK/07/08. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Podstawę skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 32, art. 47 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 190 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie zaskarżonego postanowienia w warunkach nieważności postępowania przewidzianego w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie bądź zmianę w całości zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi, tj. nakazanie Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2008 r. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. o utracie przez skarżącego z dniem 28 grudnia 2005 r. statusu osoby bezrobotnej, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew zaleceniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyjaśnił dokładnie, czy postanowienie z dnia 19 sierpnia 2008 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezgodnie z art. 32 P.p.s.a. wykluczył skarżącego jako stronę postępowania, bowiem wyjaśnianie tej kwestii ograniczył jedynie do kontaktu z organem administracji publicznej, tymczasem stroną postępowania jest także skarżący. Niezależnie od tego powołując się na wyrok z dnia 5 lutego 2011 r. oddalający skargę A. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 maja 2011 r. nr DRP-X-026-6-216-IS/07 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr DRP-X-026-6-13-SK/07/08 Sąd pierwszej instancji nie podał sygnatury akt sprawy, w której wydał powyższy wyrok, a także nie wskazał, czy wyrok ten jest prawomocny. Zdaniem pełnomocnika, nie zaistniały ponadto przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę merytorycznie, z tym tylko że bez udziału strony, a skoro tak, to uzasadniony jest także zarzut nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii nieważności postępowania sądowego, podniesionej w skardze kasacyjnej jako najdalej idący zarzut tej skargi, należy stwierdzić, że nie znajduje on uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W przedmiotowej sprawie z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. Przede wszystkim należy podkreślić, że w sytuacji, gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, to właściwym jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 58 § 3 zd. 2 P.p.s.a. odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 91 § 2 P.p.s.a. strony zawiadamia się wyłącznie o posiedzeniach jawnych, nie zachodziła zatem potrzeba zawiadomienia strony skarżącej o terminie posiedzenia niejawnego. Ponadto nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 sierpnia 2008 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym, nastąpiło w trybie niewymagającym udziału skarżącego jako strony postępowania. Ustalenia tego Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał na podstawie akt sprawy oraz wyjaśnień zawartych w piśmie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 listopada 2011 r. przy czym akta sprawy, w tym ww. pismo organu, było dla strony postępowania oraz jej pełnomocnika w pełni dostępne. Nie ma więc żadnego uzasadnienia twierdzenie, że doszło do nieważności postępowania wskutek pozbawienia strony możności obrony jej praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności podstaw kasacyjnych, na których oparto zaskarżenie, należy zaznaczyć, że stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko - radcowski postanawiając w art. 175 § 1, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oparł na podstawie kasacyjnej odnoszącej się do przepisów postępowania zarzucając naruszenie art. 32, art. 47 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 190 P.p.s.a. "przez nie zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dyrektyw określonych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (...)". W świetle jednak przytoczonej treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego może być podstawą zarzutu mieszczącego się w podstawie kasacyjnej określonej tym przepisem, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący musi nie tylko powołać przepisy, którym - jego zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji oraz uzasadnić ich naruszenie, ale także wykazać, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność uprawdopodobnienia, iż gdyby nie zarzucane naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sądu byłoby inne. Powyższego wymogu w niniejszej sprawie nie wyczerpuje samo stwierdzenie autorki skargi kasacyjnej, że naruszenie objętych zarzutami przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarga kasacyjna nie wykazuje istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy, to tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Poza tym zauważyć należy, że nie można naruszyć przepisu "przez jego niezastosowanie"; takiej postaci naruszenia prawa ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna. Ani przepis art. 174 P.p.s.a. określający podstawy kasacyjne, ani art. 176 P.p.s.a. zawierający wymogi, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez "niezastosowanie" określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu, który został w sprawie zastosowany. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia; musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 P.p.s.a., a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy. W przedstawionym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.