I OSK 589/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1681/11 w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia uchwały dotyczącej przeznaczenia lokalu do sprzedaży 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że uchwała Rady Miasta C. z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) wydana została z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Miasta C. na rzecz B. K. kwotę 950 (dziewięćset pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1681/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na uchwałę Rady Miasta Ciechanów z dnia (...) czerwca2011 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia uchwały dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży lokalu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Rada Miasta Ciechanowa uchwałą nr (...) z dnia (...) czerwca2011 r. uchyliła uchwałę nr (...) Rady Miejskiej Ciechanowa z dnia (...) kwietnia 1999 r. w części dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży lokalu oznaczonego nr (...), położonego w Ciechanowie, przy ul. A. nr (...). Rada Miasta Ciechanowa w uzasadnieniu uchwały wskazała, że wieloletni najemca lokalu nr (...) W. S. złożył wniosek o sprzedaż przedmiotowego lokalu w dniu 6 lutego 2009 r. Wniosek nie został rozpoznany, gdyż wnioskodawca zmarł w dniu 21 lutego 2009 r. W dniu 1 marca 2011 r. zawarta została umowa najmu z B. K., córką W. S.. W dniu 8 lutego 2011 r. wpłynął do Urzędu Miasta wniosek B. K. o wykup przedmiotowego lokalu. Rada Miasta Ciechanowa wskazał, że umowa najmu zawarta z B. K. w pełni czyni zadość jej uprzednim oczekiwaniom, a nabycie szerszego prawa poprzez jego wykupienie na własność w ekspresowym tempie nie znajduje społecznego uzasadnienia. W dniu 11 lipca 2011 r. B. K. wezwała Radę Miasta Ciechanowa do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej uchwala została podjęta z rażącym naruszeniem prawa albowiem narusza art. 34 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 23 sierpnia 2011 r. B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr (...)1 z dnia (...) czerwca2011 r. w przedmiocie uchylenia uchwały nr (...) Rady Miejskiej Ciechanowa z dnia (...) kwietnia 1999 r. w części dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży lokalu oznaczonego nr (...). Skarżąca wskazała, że jest następcą prawnym W. S., dotychczasowego najemcy lokalu nr (...), przy ul. A. nr (...) oraz że wstąpiła w stosunek najmu lokalu na podstawie art. 691 k.c. Jest najemcą przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony. Podkreśliła, że Rada Miasta Ciechanowa potraktowała ją w sposób odmienny w stosunku do innych mieszkańców budynku przy ul. A. Wskazała, że takie działanie stanowi naruszenie art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz 34 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta Ciechanowa niezadowolona z zapadłych rozstrzygnięć postanowiła ją w ten sposób ukarać. Działanie takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa i narusza zasadę równego traktowania wszystkich obywateli. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ciechanowa wnosiła o jej oddalenie i podkreśliła, że nie znalazły potwierdzenia ani zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ani zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Ciechanowa z dnia (...) czerwca2011 r. w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Miejskiej Ciechanowa z dnia (...) kwietnia 1999 r. w części dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży lokalu oznaczonego nr (...) nie dopatrzył się naruszenia prawa. Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela do sprzedaży nieruchomości. Roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przysługiwałoby uprawnionemu z tytułu pierwszeństwa dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku przeprowadzonych rokowań uzgodniły wszystkie istotne postanowienia umowy, a taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaszła. W przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia istotnych warunków umowy. Oświadczenie skarżącej o zamiarze kupna lokalu i wyrażeniu zgody na cenę nie wyczerpuje essentialia negotii umowy. Strony nie przeprowadziły rokowań w których uzgodniłyby wszystkie istotne postanowienia umowy, a zatem gmina ma prawo odstąpić od poprzedniego zamiaru sprzedaży lokalu przez złożenie oświadczenia potencjalnemu nabywcy w formie uchwały o wycofaniu ze sprzedaży przedmiotowego lokalu nr (...). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wycofanie ze sprzedaży przedmiotowego lokalu nie narusza praw osoby skarżącej tę uchwałę, ponieważ naruszenie prawa poprzez obrazę art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. mogłoby nastąpić wtedy gdyby gmina sprzedała lokal innemu nabywcy z pominięciem prawa pierwszeństwa aktualnego najemcy lokalu. Odstąpienie przez gminę od zamiaru sprzedaży lokalu ma ten skutek, ze lokal nadal pozostaje własnością gminy, a najemca może go nadal użytkować na zasadach najmu. W przypadku, gdyby gmina podjęła znowu decyzję o sprzedaży lokalu, to prawo pierwszeństwa będzie w myśl art. 34 u.g.n. przysługiwać najemcy lokalu. Tak więc to od woli gminy zależy czy zdecyduje się na sprzedaż należącego do niej lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż Radzie Gminy Ciechanów przysługiwało prawo uchylenia uchwały z dnia (...) kwietnia 1999 roku nr (...) w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali w domach mieszkalnych, w części dotyczącej części dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży lokalu numer (...), położonego w Ciechanowie, przy ul. A. (...) po przyjęciu przez skarżącą propozycji nabycia zajmowanego lokalu; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż Radzie Gminy Ciechanów przysługiwało prawo pozbawienia skarżącej prawa nabycia lokalu numer (...) położonego w Ciechanowie, przy ul. A. (...). Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż strony ustaliły wszystkie istotne warunki umożliwiające zbycie lokalu. Na pewno zaś były to wszystkie niezbędne warunki jakich ustalenia oczekiwał zbywca lokalu – gmina. W dniu 18 kwietnia 2011 roku skarżąca otrzymała pismo z Urzędu Miasta, w którym poinformowano ją o wyszacowaniu zajmowanego przez nią lokalu oraz o ewentualnych bonifikatach jakie mogą być zastosowane. Jednocześnie zakreślono skarżącej termin na złożenie oświadczenia woli co do wykupu przedmiotowego lokalu. W zakreślonym terminie, tj. w dniu 19 maja 2011 roku, skarżąca złożyła stosowne oświadczenie woli o akceptacji zaproponowanych jej warunków wykupu przedmiotowego lokalu. Sąd arbitralnie przyjął, iż strony nie przeprowadziły rokowań, które doprowadziłyby do uzgodnienia wszystkich istotnych postanowień umowy. Sąd pierwszej instancji ponadto nie wyjaśnił kwestii prowadzonej między stronami korespondencji i jej skutków prawnych. W ocenie skarżącej, w ramach korespondencji z dnia 18 kwietnia i 19 maja 2011 roku, strony ustaliły wszystkie niezbędne warunki planowanej sprzedaży. Omawiana korespondencja stron, to nic innego jak rokowania, które doprowadziły do osiągnięcia pełnego porozumienia między nimi. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie, zaskarżona uchwała w rozstrzygnięciu, jak również w uzasadnieniu nie wyjaśnia jakie to merytoryczne przesłanki legły u jej podjęcia. Treść uzasadnienia omawianej uchwały komentuje jedynie przebieg postępowania, jakie miało skarżącą pozbawić praw do zajmowanego lokalu. Treść uzasadnienia nie wyjaśnia dlaczego właśnie lokal nr (...) winien zostać wyłączony ze zbycia i dlaczego jego najemca winien być potraktowany w sposób odmienny niż kilkudziesięciu innych najemców domów mieszkalnych ujętych w tej uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy strony – skarżąca oraz organ gminy Ciechanów, ustaliły wszystkie istotne warunki umożliwiające zbycie lokalu wynajmowanego przez skarżącą i czy w związku z powyższym Radzie Miasta Ciechanów przysługiwało prawo do uchylenia własnej uchwały z dnia (...) kwietnia 1999 roku nr (...) w części dotyczącej sprzedaży tego lokalu. Z akt sprawy wynika, iż Gmina Miejska Ciechanów ogłosiła zamiar zbycia nieruchomości, której najemcą jest skarżąca, co wynika wprost z działań podjętych przez ten organ. W dniu 7 lutego 2011 r. skarżąca złożyła wniosek w sprawie wykupu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Następnie w dniu 18 kwietnia 2011 r. skarżąca otrzymała pismo z Urzędu Miasta Ciechanów, dotyczące wyszacowania lokalu, w którym zamieszkuje oraz wysokości bonifikaty przy jego wykupie. W piśmie tym organ zawarł również ustalenia co do wysokości rat jakie skarżąca uiszczałaby przy wykupie lokalu na raty oraz - co najistotniejsze – zwrócił się do skarżącej o udzielenie odpowiedzi w terminie do 20 maja 2011 r. czy jest zainteresowana wykupem lokalu. Jak zaznaczono na końcu pisma, nie udzielenie odpowiedzi na powyższe pismo w podanym terminie będzie jednoznaczne z rezygnacją z wykupu lokalu na własność. W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżąca w dniu 19 maja 2011 r. poinformowała Urząd Miasta Ciechanów, iż akceptuje warunku wykupu zajmowanego przez nią lokalu. Za zasadny należy w tej sytuacji uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 34 ust.1 pkt 3 u.g.n. Z przepisu art. 34 u.g.n. wynika, że pierwszeństwo najemcy do nabycia lokalu aktualizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości i osoby, którym przysługuje roszczenie nabycia nieruchomości skorzystają z pierwszeństwa, jeśli spełnią warunki wskazane w przepisie art. 34 u.g.n. tj.: wyrażą zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy, w związku z zawiadomieniem o sprzedaży nieruchomości. W niniejszej sprawie powyższe warunki zostały spełnione, co wynika jednoznacznie z treści pisma Urzędy Miasta Ciechanów z dnia 18 kwietnia 2011 r. Poza niniejszą sprawą pozostaje powoływana przez Sąd pierwszej instancji problematyka charakteru prawego samego pierwszeństwa, a także powszechnie już przyjmowany pogląd, iż pierwszeństwo nie jest prawem podmiotowym, z którego dla uprawnionego z tytułu pierwszeństwa w tym wypadku z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, wynikałoby roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży. W niniejszej sprawie nie chodzi bowiem o to, czy prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania rodzi po stronie uprawnionego określone roszczenia w przypadku jego niedochowania, ale o to czy zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców tego prawa w przypadku, gdy gmina skierowała ofertę wykupu zajmowanego przez skarżącą mieszkania, która to oferta została zaakceptowana. Wyłącznym kryterium oceny zasady pierwszeństwa na gruncie niniejszej sprawy są skutki prawne czynności podjętych przez gminę, a z których wynika zamiar zbycia mieszkania, którego najemczynią jest skarżąca. Należy więc uznać, że w momencie skierowania do skarżącej oferty wykupu zajmowanego przez nią mieszkania zaktualizowało się prawo pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. W dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wykup lokalu obowiązywała uchwała Rady Miasta Ciechanów z dnia (...) kwietnia 1999 roku nr (...) umożliwiająca jej, jako spełniającej wszystkie wymogi przewidziane prawem nabycie na własność lokalu przeznaczonego tą uchwałą do sprzedaży. Rada Miejska Ciechanowa mogła jako właściciel spornego lokalu zmienić zdanie na temat przeznaczenia go do sprzedaży i zmienić w tym zakresie także powyższą uchwałę, ale można było to zrobić jedynie przed skierowaniem do skarżącej oferty wykupu przedmiotowego lokalu. Jak wynika z akt sprawy w tym czasie organ tego nie uczynił. Natomiast zmiana uchwały o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży tylko w zakresie dotyczącym lokalu, którego najemczynią jest skarżąca, już po złożeniu przez nią wniosku o jego wykup, pozbawione jest podstaw prawnych. Z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, jakie przesłanki legły u podstaw takiego działania Rady Miejskiej Ciechanowa, która w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej dokonała niekorzystnej dla skarżącej zmiany swojego stanowiska. Za zbyt daleko idące należy także uznać stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż strony nie przeprowadziły rokowań, które doprowadziłyby do uzgodnienia wszystkich istotnych postanowień umowy. Jak wynika z art. 28 ust. 2 u.g.n., warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Jeżeli rokowania stanowią obowiązkowy element warunkujący zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, to organ powinien je zainicjować i sporządzić protokół z ich przeprowadzenia. Brak takich negocjacji, których inicjatorem powinien być organ nie może powodować ujemnych konsekwencji dla najemcy lokalu i tym samym nie może stanowić przesłanki do uchylenia uchwały w sprawie przeznaczenia lokalu do wykupu. W konsekwencji należy stwierdzić, że dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co czyni zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 34 ust. 1 u.g.n. Z kolei w przypadku ustalenia, że wadą zaskarżonej uchwały jest istotne naruszenie prawa uznawane za sprzeczność z prawem, a ponadto że upłynął już rok od daty jej podjęcia, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu niezgodności z prawem uchwały. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, stąd na podstawie art. 188 w zw. z 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uchwała Rady Miasta Ciechanów z dnia (...) czerwca2011 r. nr (...) wydana została z naruszeniem prawa. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 1 p.p.s.a.