II OSK 776/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1498/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1498/11 oddalił skargę Stowarzyszenia Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.), art. 46 ust 4 pkt 2 i ust. 4b, art. 46a ust. 1, ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 1 a oraz art. 56 ust. 1, ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 października 2008 r. - ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. [...] w Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy, którego Inwestorem jest Miasto Stołeczne Warszawa oraz określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, wskazując iż polega ono na realizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych w ramach modernizacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Z. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., uwzględniając wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 10 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2082/09) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie oraz przytoczonych przepisów nie daje podstaw do uznania, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją naruszone zostały przywołane regulacje, a co za tym idzie - by w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zwróciło w szczególności uwagę na fakt, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ów sporządzony został w sposób rzetelny, spełnia wszystkie przewidziane prawem wymagania, nie wymaga uzupełnień (w szczególności - w zakresie wskazanym w odwołaniu), a co za tym idzie może i powinien stanowić dowód służący rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Ponadto, zostały uzyskane uzgodnienia dokonane przez wyspecjalizowane w zakresie ochrony środowiska i ochrony sanitarnej organy administracji publicznej. W ocenie Kolegium, brak było także podstaw do wyłączenia od rozstrzygania niniejszej sprawy Prezydenta m. st. Warszawy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie Z., domagając się jej uchylenia w całości, a także uchylenia decyzji pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem sporządzonego raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz przytoczonych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie daje podstaw do uznania, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją naruszone zostały przytoczone powyżej regulacje. W ocenie Sądu, słusznie organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od rozpoznania niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska organem właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie jest prezydent miasta. Zgodnie zaś z 46a ust. 7a ustawy w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 7 pkt 4 realizowanego przez gminę, decyzję wydaje (...) prezydent miasta na obszarze którego właściwości przedsięwzięcie jest realizowane. Tym samym, mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się na wniosek miasta st. Warszawy, Prezydent m.st. Warszawy jest organem właściwym do rozpoznania sprawy. Zgodnie bowiem z art. 1 ust 1 ustawy z dnia z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Tym samym, skoro ustawa Prawo ochrony Środowiska wskazuje organy właściwe do rozpoznania niniejszej sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącego z faktu, iż miasto stołeczne Warszawa jest miastem na prawach powiatu nie można również wywodzić braku właściwości Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na brzmienie art. 24 k.p.a. Okoliczność ta nie ma bowiem znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy w której prezydent, jak wskazano na wstępie orzeka jako organ właściwy z tego względu, iż wniosek złożyło miasto będące jednocześnie gminą. W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty strony skarżącej dotyczące rzetelności sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania raportu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii pobieżnej analizy poszczególnych wariantów, Sąd wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego, w rozdziale 9 raportu w sposób logiczny i przekonywujący dokonano opisu analizowanych wariantów, wskazano na przesłanki, którymi kierowano się przy wyborze właściwego wariantu, uzasadniono stanowisko w tym zakresie wskazując, iż modernizacja i rozbudowa instalacji na terenie ZUSOK z punktu widzenia społecznego, środowiskowego i gospodarczego jest rozwiązaniem najkorzystniejszym. Zarzut strony skarżącej podważający przyjęte dla wariantu nr 2 rozwiązania, w zakresie którego inwestycja nie wymaga powiększania obszaru zajmowanego obecnie przez zakład, w ocenie Sądu jest nieuzasadniony. Skarżący w piśmie uzupełniającym do skargi cytuje wyrwane z raportu fragmenty, które w jego ocenie wskazywać mają na tendencyjność tego raportu. Na podstawie przytoczonych przez skarżącego fragmentów, zdaniem Sądu, nie można jednak postawić zarzutu błędnego sporządzenia tegoż raportu. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który podważałby możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia zgodnie z wariantem nr 2, tj. zachowanie istniejącej i budowę dwóch nowych instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów, przekształcenie linii wstępnego sortowania zmieszanych odpadów komunalnych na linię segregacji odpadów pochodzących z selektywnego zbierania, która mogłaby zostać umieszczona na terenie byłej kompostowni, budowę instalacji do waloryzacji żużla dla celów drogowych na terenie byłej kompostowni, przeniesienie linii do kompostowania odpadów zmieszanych po wstępnej segregacji na teren ZUOK R., wraz z jej dostosowaniem do kompostowania odpadów zielonych. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego w zakresie niespójności i podawania w raporcie różnych wielkości dla ilości odpadów, odzysku energii w postaci energii elektrycznej. Na stronie 10 raportu jest mowa o faktycznej wydajność odpadów przyjmowanych do unieszkodliwiania jaką będzie posiadał zakład po modernizacji (tj. 332 645 Mg/rok), zaś na stronie 115-116 (a nie jak podaje skarżący 117, znajduje się rysunek) dla rozwiązania nr 2 wskazuje się na: wydajność istniejącej instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów (47445 Mg/rok), maksymalną wydajności nowych linii do termicznego unieszkodliwiania odpadów (265 200 Mg/rok) oraz wydajność nowej linii do segregacji odpadów surowcowych pochodzących z selektywnego zbierania (20 000 Mg/rok) - suma tych trzech wielkości daje nam 332 645 Mg/rok, a zatem, wbrew stanowisku skarżącego, raport w tym zakresie nie zawiera błędów. W przypadku zaś odzysku energii elektrycznej na str. 9 raportu podano jedynie wartości przybliżone (około) zaś na stronie 140 (a nie 117 tu znajduje się rysunek) podano wartości wynikające z dokonanych obliczeń. Wbrew zarzutom skargi, w zał. nr 16 do raportu przeprowadzono także analizę spełnienia wymogów najlepszej dostępnej techniki BAT. W raporcie odniesiono się także do kwestii wydajności procesu spalania i charakterystyki energetycznej projektowanej linii. Wskazać również należy, iż w procesie utylizacji odpadów energia elektryczna na cieplna wytwarzana przez inwestora stanowi jedynie produkt uboczny. Wykorzystanie energii w przypadku tej instalacji ma na celu jedynie ograniczenie jej strat. W raporcie w rozdziale 6.4 przedstawiono (wbrew zarzutom skargi) bilans energetyczny. Także kwestia emisji gazów cieplarnianych, na którą wskazuje strona skarżącą była przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów. W decyzji organu I instancji wskazano, iż rozbudowa ZUSOK-u nie spowoduje wzrostu emisji gazów cieplarnianych. W postępowaniu dokonano także analizy postępowania z żużlami. W przedmiotowej kwestii wypowiedział się zarówno organ I jak II instancji, wskazując iż powstające w wyniku procesu termicznego żużle będą poddawane procesowi waloryzacji w instalacji na terenie ZUSOK, po odpowiednio długim okresie sezonowania i przejściu testów na wymywalność będą one zbywane jako kruszywo, do budowy dróg lub przesypka wykorzystywana do składowania odpadów. W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut braku odniesienia się do przywołanych przez stronę skarżącą dyrektyw. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy wskazujący, iż nie jest rolą organów administracji rozstrzygających konkretny wniosek o wydanie decyzji administracyjnej ocena, czy polityka gospodarowania odpadami miasta stołecznego Warszawy jest zasadna, w tym - czy jest racjonalna ekonomicznie, a do dokonania takiej oceny, próbuje doprowadzić skarżący. Z treści przywołanych dyrektyw i zaleceń unijnych nie wynika, by realizacja spalarni odpadów była niedopuszczalna. Owszem, tego rodzaju sposób zagospodarowania odpadów zajmuje dalsze miejsce w hierarchii przyjętej w art. 4 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Wskazać jednak należy, iż jej ust. 2 przewiduje pewne odstępstwa od w/w hierarchii. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można uznać, iż planowana inwestycja narusza przepisy w/w dyrektywy w sytuacji, gdy jak wskazuje organ I instancji, jest ona zgodna z istniejącym Planem Gospodarki Odpadami dla miasta stołecznego Warszawy na lata 2008-2011 z uwzględnieniem lat 2012 i 2015. Mając na względzie powyższe rozważania, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – skargę oddalił. Od powyższego wyroku Stowarzyszenie Z. wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 46a ust. 7 i 7a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta m. st. Warszawy od rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy, organ ten był nieuprawniony do wydania decyzji administracyjnej, 2) naruszenie przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Mając powyższe na uwadze, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną, Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Sp. z o.o. w m.st. Warszawie oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – Stowarzyszenie Z. oparło skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46a ust. 7 i 7a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Jakkolwiek zaliczenie przepisu art. 46a ust. 7 i 7a ustawy Prawo ochrony środowiska, określającego właściwość organu, do przepisów prawa materialnego budzi uzasadnione wątpliwości, to jednak błędna kwalifikacja powyższego przepisu o charakterze procesowym, nie uniemożliwia rozpoznania zarzutu jego naruszenia. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Z., decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. [...] w Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy. Inwestorem jest Miasto Stołeczne Warszawa. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisu art. 46a ust. 7 i 7a ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., które Stowarzyszenie upatruje w tym, że Prezydent m. st. Warszawy nie został wyłączony od orzekania w sprawie niniejszej, pomimo że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. Zgodnie z art. 46a ust. 7a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – w brzmieniu na dzień złożenia wniosku przez Miasto Stołeczne Warszawa - w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 7 pkt 4, realizowanego przez gminę, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane. Stosownie natomiast do powołanego w powyższym przepisie ust. 7 pkt 4 - organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta - w przypadku pozostałych przedsięwzięć (innych niż wymienionych w pkt 1-3 ust. 7). Powyższe oznacza, że na mocy szczególnego przepisu, o charakterze procesowym, bo określającym właściwość organu administracji publicznej - wójt, burmistrz lub prezydent miasta został upoważniony do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach także w przypadku, gdy przedsięwzięcie jest realizowane przez gminę, w której pełni on wyżej wymienioną funkcję. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 24 § pkt 1 i 4 k.p.a. nie mógł zatem zostać uwzględniony. Z tego względu też, z uwagi na wyraźne brzmienie przepisu art. 46a ust. 7a ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. przepisu o charakterze szczególnym, nie mogą mieć zastosowania w sprawie niniejszej, przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszące się do wyłączenia organu gminy w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowych. Tym samym, wbrew wywodom poczynionym w tym zakresie w skardze kasacyjnej, brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od orzekania w sprawie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. [...] w Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy, którego inwestorem jest Miasto Stołeczne Warszawa. Należy podzielić także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zarzuty Stowarzyszenia Z. zmierzające do podważenia rzetelności raportu sporządzonego na potrzeby postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej okazały się nieskuteczne. Z proceduralnego punktu widzenia ocena, oddziaływania na środowisko, prowadzona podczas postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, ma charakter postępowania dowodowego, a dokumenty w jej trakcie gromadzone (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) są w rozumieniu k.p.a. środkami dowodowymi, chociaż nie są to dokumenty urzędowe. Oceniane powinny więc być w świetle wymagań stawianych przez k.p.a. środkom dowodowym, a w szczególności art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego też raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (obecnie art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Z drugiej jednak strony, zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, tj. art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r., zaś w tej sprawie art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, względnie przepisem prawa materialnego. Tymczasem, skarżące Stowarzyszenie nie wykazało niezgodności treści sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z jakimkolwiek przepisem ustawy Prawo ochrony środowiska, ani też innymi przepisami prawa materialnego, które w ocenie strony skarżącej miałyby zostać naruszone. Podniesiono tylko ogólne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie prawidłowości postępowania wyjaśniającego, w szczególności postępowania dowodowego. Z powyższego względu, odniesienie się do szczegółowych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wobec sporządzonego raportu musiało być ograniczone do oceny raportu pod kątem tego, czy zawiera on niezbędne elementy, o których mowa w powołanym wyżej art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz jego rzetelności. Jeżeli raport nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości czy nieprawidłowości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, to brak jest podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, że pełna merytoryczna analiza tego rodzaju dokumentu wymagałaby wiedzy specjalistycznej. Tymczasem sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego, orzekając na podstawie materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania przed organem administracji. Tylko wyjątkowo sąd administracyjny może przeprowadzić postępowanie dowodowe o charakterze uzupełniającym (art. 106 § 3 p.p.s.a.), ograniczone jednak tylko do przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Należy również w tym miejscu podkreślić, że zarówno akt administracyjny (decyzja) jak i postępowanie, w którym został on wydany, podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie kryterium legalności. Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne nie polega zatem na merytorycznym załatwieniu sprawy administracyjnej, jej rozpoznaniu poprzez rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony, lecz na zniesieniu działania lub bezczynności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 1.02.2005, OSK 403/04, Legalis). Mając powyższe rozważania na uwadze, należy na wstępie podzielić pogląd Sądu I instancji, że nie jest rolą organów administracji rozpatrujących konkretny wniosek o wydanie decyzji administracyjnej, a tym bardziej sądu administracyjnego, ocena, czy polityka gospodarowania odpadami gminy jest zasadna lub jest racjonalna ekonomicznie. Przechodząc natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących raportu, wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia, raport zawiera prawidłowy i spójny opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia (rozdział 9), wraz z uzasadnieniem dlaczego wybrano taki, a nie inny wariant przedsięwzięcia przeznaczony do realizacji, najkorzystniejszy dla środowiska. Przy tym dokonano także analizy innych wariantów technologicznych, które uznano za mniej korzystne. W tym zakresie raport odpowiada zatem przepisowi art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Raport (załącznik nr 16) zawiera także analizę spełniania wymogów ochrony środowiska wynikających z najlepszych dostępnych technik (BAT), wraz z wnioskiem, że zastosowane technologie i metody spełniają zalecenia dokumentów referencyjnych BAT – stosownie do art. 204 ust. 1 i 207 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Raport zawiera odniesienie się, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, do kwestii wydajności procesu spalania i charakterystyki energetycznej projektowanej linii. Sporządzony dla celów postępowania raport zawiera też opis sposobu usuwania żużla i złomu (rozdział 6 raportu). Reasumując stwierdzić można, że sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, polegającego na modernizacji i rozbudowie Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. [...] w Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy spełnia wymogi ustawy Prawo ochrony środowiska. Nieskuteczne okazały się próby skarżącego Stowarzyszenia zmierzające do podważenia jego rzetelności. Tym samym dokument ten mógł zostać wzięty za podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. okazały się być więc niezasadne. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest także niezgodne z prawem europejskim. Co prawda, jak wynika z art. 4 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy - zagospodarowanie odpadów poprzez unieszkodliwianie (np. spalarnia) zajmuje dalsze miejsce w hierarchii tam przyjętej, ale ust. 2 powołanego wyżej przepisu przewiduje od niej odstępstwa dla niektórych strumieni odpadów, na co słusznie zwrócił uwagę również Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.