II OSK 974/12

Dnia 8 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1392/11 uchylającego zaskarżone postanowienie w sprawie ze skargi M.L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie P. gm. P. w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji. Zaskarżonym postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia M.L., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, dla którego obowiązuje rozporządzenie nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3155). Organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w zakresie odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej określonym w § 4 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Nie jest ona bowiem urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto zabudowa występująca na omawianym terenie nie jest zwarta, a w Studium, uchwalonym przez Radę Gminy w Pozezdrzu uchwałą nr XII/60/99 z dnia 27 sierpnia 1999 r., nie ma informacji, aby przedmiotowy teren znajdował się w zwartej zabudowie wsi Przytuły. Organ wskazał też, że na działkach przylegających brakuje zabudowy w związku z czym niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M.L. zarzucając mu naruszenie art. 60 ust 1 w związku z art. 53 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego poprzez ustalenie braku podstaw do zastosowania tego przepisu oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący wskazał, że § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy, tj. możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy oraz możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy w przypadku uzupełniania istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy. w wyznaczonych granicach terenu objętego analizą znajdują się już obiekty budowlane, które zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora Głęboka Kuta. Skarżący podkreślił, że w Studium uchwalonym dla tego terenu, wieś Przytuły zakwalifikowana została, jako symbol TR, tj. funkcja mieszkaniowa, rekreacyjna, usługowa i produkcyjna. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżone postanowienie wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zostało ono wydane w trybie art. 106 k.p.a. i jako uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. Sąd podkreślił, że spór prowadza się do pytania czy w rozpoznawanej sprawie istniej możliwość dokonania odstępstwa od zakazu z § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, określonego w § 4 ust 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia. W ocenie Sądu ten aspekt sprawy nie został przez organ wyjaśniony w sposób dostateczny, w szczególności w zakresie dotyczącym występowania zwartej zabudowy na przedmiotowym terenie. W aktach sprawy brak jest materiału dowodowego pozwalającego zweryfikować twierdzenie organu, że w Studium uchwalonym dla tego terenu nie ma informacji, aby przedmiotowy teren znajdował się w zwartej zabudowie wsi Przytuły. Nie wiadomo także jak, zdaniem organu, należy rozumieć pojęcie "zwartej zabudowy" i jakie to ma znaczenie dla ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie. Sąd zgodził się natomiast z rozróżnieniem przez organ pojęcia działki sąsiedniej oraz przylegającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 11. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, iż organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego oraz nie odniósł się w wystarczający sposób do pojęcia "zwartej zabudowy", naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie wyjaśniającego w sposób należyty rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazującego dlaczego naruszenie art. 7, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuzupełnienie akt sprawy o powszechnie dostępną uchwałę Rady Gminy w Pozezdrzu nr XII/60/99 z dnia 27 sierpnia 1999 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pozezdrze potwierdzającą przeznaczenie terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego na podstawie, którego można zweryfikować twierdzenia i stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Bezspornie organ odwoławczy ma racje twierdząc, że uchwała Rady Gminy w Pozezdrzu nr XII/60/99 z dnia 27 sierpnia 1999 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pozezdrze jest dostępna na stronach internetowych bez ograniczeń. Nie wyjaśnia to jednak dlaczego przedmiotowa uchwała nie została dołączona do akt administracyjnych. Akta te nie zawierają również żadnych innych dowodów na których oparły się organy. W rzeczywistości w aktach postępowań administracyjnych obu instancji znajdują się: postanowienia organu I i II instancji, cztery kartki (w tym mapa) pochodzące najprawdopodobniej ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pozezdrze – kartki nie są w żaden sposób opisane, zażalenie M.L. oraz pismo w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji wraz z tym projektem. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał, iż w aktach sprawy brak jest dowodów na których oparły się organy administracyjne wydając kontrolowane postanowienia. Słusznie również Sąd zarzucił organowi II instancji brak wyjaśnienia pojęcia "zwartej zabudowy". Zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w skardze kasacyjnej, organ dokładnie wyjaśnia co rozumie pod pojęciem "działki przyległej", z która to definicją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni się zgodził, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ nie wyjaśnia jednak w żaden sposób, nawet zdecydowanie mniej dokładny, jak interpretuje pojęcie "zwartej zabudowy". Nie wyjaśnił zatem dlaczego uważa, że w sprawie nie będzie miało zastosowanie wyłączenie zakazu określonego w § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego związanego właśnie z wystąpieniem na danym terenie "zwartej zabudowy". Powyższe uchybienia bezwątpienia stanowią naruszenia art. 7, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.