I OSK 827/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 960/11 w sprawie ze skargi J. K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę J. B. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie przyznania J.B. bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 300 000 zł z przeznaczeniem na odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M., zniszczonego wskutek powodzi w 2010 r. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że J.B. ma zabezpieczone podstawowe potrzeby mieszkaniowe, gdyż zamieszkuje w domu należącym do jego żony A.B. w miejscowości K., natomiast w domu w M. przed powodzią przebywał jedynie w okresie prac polowych, o czym mają świadczyć niskie rachunki, jakie opłacał za energię elektryczną (ok. 6 zł miesięcznie). Organ ustalił jednocześnie, że J.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo zamieszkiwania z żoną. Małżonkowie są również właścicielami indywidualnych gospodarstw rolnych nabytych przed zawarciem związku małżeńskiego, ale pomagają sobie wzajemnie w prowadzeniu tych gospodarstw - przed powodzią okresowo zamieszkiwali razem w M. Organ zaznaczył również, że A.B. otrzymała zasiłek celowy na remont uszkodzonego w wyniku powodzi należącego do niej domu w K. w wysokości 79 587,09 zł. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J.B. Podniósł, że organ pominął całkowicie zeznania świadków (sąsiadów), którzy potwierdzili, że przed powodzią mieszkał w M. Organ nie ustalił, czy pomoc udzielona żonie została w jakikolwiek sposób wykorzystana przez niego. Wyjaśnił, że wprawdzie żona zapewnia mu dach nad głową, jednak nie pomaga przy odbudowie zniszczeń w jego gospodarstwie. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie ulokował jego centrum życiowe w domu żony. Podkreślił również, że wyłącznym kryterium przyznania zasiłku celowego w przypadku klęski żywiołowej jest strata, jaką poniósł w wyniku tej klęski wnioskodawca, a nie fakt zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, że zasiłek celowy "powodziowy" jest przyznawany w oparciu o art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu odwoławczego, że skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co skutkuje odmową przyznania wnioskowanego świadczenia, nie zostało należycie uzasadnione. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie tyle odnosi się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (w tym również potrzeb mieszkaniowych), co uzależnia przyznanie zasiłku od wystąpienia strat spowodowanych m.in. klęską żywiołową. Przyjęte przez organ kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest więc wyłączną przesłanką przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy i nie może stanowić bezwzględnie samodzielnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia. W przepisie tym chodzi bowiem przede wszystkim o straty w majątku wnioskodawcy, spowodowane siłą wyższą - klęską żywiołową czy ekologiczną. Straty te należy natomiast oceniać w kontekście działalności życiowej wnioskodawcy, jego majątku, czy ma on możliwość zrekompensowania strat w inny sposób (np. z ubezpieczenia), a przede wszystkim tego, na ile te straty są obiektywnie istotne dla wnioskodawcy, tzn. czy na ich skutek znacznie utrudniona albo wręcz niemożliwa stała się dla wnioskodawcy jego dotychczasowa działalność życiowa, która była bezpośrednio związana z zaspokajaniem jego podstawowych potrzeb (schronienie, pożywienie, praca, więzi społeczne i rodzinne). Istotne jest więc nie to, czy w budynku tym wnioskodawca mieszkał, ale to, czy brak tego budynku uniemożliwi bądź znacznie utrudni jego dotychczasową działalność życiową. Tymczasem w niniejszej sprawie organy oparły się wyłącznie na ustaleniu, że J.B. ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż zamieszkuje z żoną w miejscowości K., natomiast w M. przed powodzią przebywał jedynie okresowo. Organ powinien zatem ustalić, czy skarżący "jest w stanie obejść się" bez zniszczonego przez powódź budynku w M., a więc czy zniszczenie tego budynku stanowi dla niego stratę (i w jakim rozmiarze). Ponadto fakt, że pozostaje on w związku małżeńskim, z czego wynika obowiązek obojga małżonków do udzielania wzajemnej pomocy, nie oznacza, że małżonkowie taką pomoc faktycznie sobie świadczą. Okoliczność, że po powodzi skarżący zamieszkał w domu należącym do żony nie przesądza, że skarżący nie poniósł straty. W ocenie Sądu I instancji dla prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne są dokładne i przekonywające ustalenia, czy małżonkowie prowadzili przed powodzią i obecnie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe (niezależnie od tego czy w M. czy w K.), a następnie - jaką część majątku skarżącego (a więc majątku wspólnego z żoną, jak i majątku odrębnego – nabytego przed zawarciem związku małżeńskiego) stanowił zniszczony w wyniku powodzi budynek w M., czy budynek ten był i jest nadal niezbędny do wykonywania podstawowej działalności życiowej skarżącego (i ewentualnie także jego żony - jeżeli małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, przy czym w takiej sytuacji organ uwzględni w szczególności fakt przyznania żonie zasiłku "powodziowego" na remont domu w K.). Organ powinien ustalić także, czy skarżący zajmuje się wyłącznie prowadzeniem gospodarstwa rolnego i czy prowadzi je samodzielnie, czy wspólnie z żoną (gdzie – w M., w K. bądź w innych miejscowościach) oraz czy podejmuje on inne prace, choćby dorywcze, a jeśli tak - gdzie (w K., w M.), co pozwoli stwierdzić, w jakim stopniu działalność życiowa skarżącego i zaspokajanie jego potrzeb są niezależne od sytuacji życiowej jego żony. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego przez: 1/ błędną wykładnię art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. - dalej u.p.s.), polegającą na przyjęciu, że specjalny zasiłek celowy określony w powołanym przepisie nie odnosi się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, a przyznanie tego świadczenia zależy jedynie od wystąpienia strat spowodowanych przez klęskę żywiołową; 2/ błędną wykładnię art. 40 ust. 2 w zw. art. 2 ust. 1 u.p.s., polegającą na przyjęciu, że zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, poprzez możliwość zamieszkania w domu należącym do jego żony, nie jest przesłanką wystarczającą do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na odbudowę domu zniszczonego w wyniku powodzi; 3/ pominięcie art. 2 ust. 1 u.p.s. przy interpretacji przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 40 ust. 2 u.p.s. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. naruszyło przepisy prawa materialnego oraz postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 pkt 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji, która była zgodna z prawem. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO w L. stwierdziło, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że okoliczność zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych strony w innym budynku mieszkalnym, niż w należącym do strony i zniszczonym domu w M., nie może być przesłanką odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na jego odbudowę i remont. Sąd I instancji wprost wskazał, że art. 40 ust. 2 u.p.s. nie odnosi się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (jak to czyni art. 39 u.p.s.), ale uzależnia przyznanie zasiłku od wystąpienia strat spowodowanych m.in. klęską żywiołową. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że taka wykładnia jest błędna i prowadzi do niewłaściwego odczytywania treści art. 40 ust. 2 u.p.s. Nieuprawnione jest twierdzenie, że jakikolwiek zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej może być odczytywany bez odwołania się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Istota pomocy społecznej wyraża się w subsydiarnym wspieraniu osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a funkcja zasiłków celowych sprowadza się do zaspokojenia niezbędnej, konkretnie określonej potrzeby bytowej. J.B. wystąpił z wnioskiem o pomoc na odbudowę domu, a celem tego świadczenia jest niewątpliwie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy. Inne straty spowodowane przez powódź, a więc również zaspokojenie innych potrzeb bytowych strony, były przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych i zakończonych stosownymi decyzjami (stronie przyznano pomoc w wysokości 6000 i 500 zł w związku ze stratami w gospodarstwie domowym, znalezieniem się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej i brakiem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o środki własne). W sytuacji, gdy J.B. wnioskował o przyznanie pomocy na inny cel niż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, wsparcie zostało mu udzielone. Równocześnie w ramach przedmiotowego postępowania nie było konieczności rozpatrywania wniosku w kontekście strat w gospodarstwie rolnym należącym do strony. Tym bardziej, że pomoc dla rolników w postaci specjalnych zasiłków celowych przewidziano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 132, poz. 889), a zasiłki te, choć przyznawane w tym samym trybie (art. 40 ust. 2 u.p.s.), wymagały odrębnych wniosków o pomoc. Jak wynika z akt sprawy J.B. złożył tego rodzaju wniosek. Dlatego też rozpatrując wniosek J. B. o pomoc na odbudowę domu konieczne było sprawdzenie, czy może on zaspokoić minimum swojej egzystencji poza zniszczonym budynkiem, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Tymczasem jego żona jest właścicielem nieruchomości gruntowej wraz domem, w którym wnioskodawca obecnie przebywa i zamieszkuje. Ma więc zabezpieczone swe potrzeby w domu należącym do żony. Na małżonkach ciąży wzajemny obowiązek pomocy i wspierania się. Z art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika wprost, że jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Przepis ten stosuje się odpowiednio do przedmiotów urządzenia domowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z zaprezentowaną w skardze kasacyjnej wykładnią art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., która to konkluzja powoduje, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji musiała zostać uznana za wadliwą. Stosownie do art. 40 ust. 2 ww. ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Może on być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3 art. 40). Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w treści tego przepisu, w szczególności słowo "także", niewątpliwie świadczy o konieczności odczytywania jego znaczenia łącznie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Trafnie zatem podnosi organ w skardze kasacyjnej, że nie do obrony jest twierdzenie, że jakikolwiek zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej może być odczytywany bez odwołania się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Istota pomocy społecznej wyraża się w subsydiarnym wspieraniu osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a funkcja zasiłków celowych (zarówno zwykłych - uregulowanych w art. 39, jak i specjalnego - określonego w art. 40 u.p.s.) sprowadza się do zaspokojenia niezbędnej, konkretnie określonej potrzeby bytowej. Tak więc nie można specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 40 u.p.s. odrywać od podstawowego celu tego typu świadczeń, a więc zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy" ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wynika to także z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 40 normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Zasady zawarte zarówno w art. 3 jak i w art. 2 u.p.s. mają zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, choć z oczywistymi modyfikacjami wynikającymi z poszczególnych form tej pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Z całą mocy należy podkreślić, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Dlatego też stanowisko, że art. 40 ust. 2 ustawy odnosi się przede wszystkim do strat w majątku spowodowanych klęską żywiołową, a straty te należy rozumieć w kontekście działalności życiowej skarżącego, jego majątku, czy ma on możliwości zrekompensowania tych strat w inny sposób, a przede wszystkim na ile są one obiektywnie istotne dla wnioskodawcy, na co wskazywał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji – jest całkowicie chybione (wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., I OSK 1236/11). Zasiłek ten może być bowiem przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w wyniku powodzi uległ zniszczeniu dom w M., którego właścicielem jest skarżący, i który zgodnie z oświadczeniem skarżącego jest jego miejscem zamieszkania. Bezsporne również jest, że żona skarżącego jest właścicielem domu w K., stanowiącego jej majątek odrębny, uzyskany przed zawarciem związku małżeńskiego. Nie jest również przedmiotem sporu okoliczność, że obecnie skarżący mieszka w domu żony. Oznacza to, w ocenie Sądu, że w takim stanie faktycznym skarżący ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, a także i życiowych. Dom w K. znajduje się bowiem w tej samej gminie, co zniszczony dom w M. Dlatego też zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że niemożność zamieszkiwania w domu w M. nie pozbawia skarżącego możliwości prowadzenia znajdującego tam gospodarstwa rolnego. Tak więc prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że powstałe w wyniku powodzi straty, przy uwzględnieniu sytuacji mieszkaniowej skarżącego, nie powodują konieczności zaspokojenia jego potrzeb bytowych z pomocy społecznej, gdyż potrzeby te skarżący ma zabezpieczone. Faktu tego nie podważa w żaden sposób okoliczność, że dom w K. stanowi własność żony i stanowi jej majątek odrębny. Skoro skarżący ma możliwość korzystania z tego lokalu, który spełnia warunki dla zaspakajania jego niezbędnych potrzeb bytowych, w tym – co najistotniejsze – potrzebę posiadania miejsca zamieszkania, to ma tym samym zapewnioną możliwość egzystencji. W niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. W pełni wyjaśniły swoje stanowisko, prawidłowo przyjmując, że skoro skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to jego wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na odbudowę zniszczonego w powodzi domu nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym za błędną uznać należało dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 40 ust. 2 u.p.s., że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest w niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką odmowy przyznania zasiłku. Skoro zatem zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a wskazane naruszenia prawa procesowego są jedynie wynikiem naruszenia przepisów materialnych, Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony był, stosownie do art. 188 p.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i jednocześnie skargę oddalić. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.