II OSK 1420/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1520/11 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od K.H. na rzecz M.T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1520/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie Powiat Grodzki, decyzją z dnia [...] marca 2011r., znak: [...] na wniosek inwestora K. H. zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalno-usługowego z podziemnym garażem wielostanowiskowym z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, wbudowaną stacją trafo i wewnętrznym układem komunikacji na działkach nr [...],[...] (uprzednio [...] i [...])[...] przy ul. [...] w K. wraz z przebudową zjazdu z ulicy na działce nr [...] obr. [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości M. T. W konsekwencji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym zamiennym dla budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...], sporządzonym przez Pracownię projektową [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z załączonych do projektu budowlanego zamiennego oświadczeń projektanta oraz opracowań, w tym projektu zagospodarowania terenu, ukazującego usytuowanie przedmiotowego budynku w obrębie linii rozgraniczających teren inwestycji (który w tym wypadku, zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy decyzjami o scaleniu, a następnie o podziale nieruchomości, składa się aktualnie z działek ew. nr [...] i [...]) wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (zawartego w liniach rozgraniczających) wynosi 49,4%, a zatem nie narusza warunku określonego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] gdzie wskaźnik ten określono na maks. 62%. W ocenie organu odwoławczego również analiza oświetlenia i nasłonecznienia dokonana przez projektanta wskazuje, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie, w sposób naruszający przepisy § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt zamienny nie narusza uzgodnień dokonanych w zakresie ochrony konserwatorskiej. Jest kompletny, sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. MWINB w Krakowie stwierdził, że projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych odstępstw spełnia wymagania określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz w zakresie podlegającym kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Inwestor złożył również oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego brak było zdaniem organu podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót - zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie daje podstaw do uszczegóławiania przez organ nadzoru budowlanego prac budowlanych objętych pozwoleniem na wznowienie robót, gdyż zakres prac budowlanych niezbędnych do zakończenia procesu inwestycyjnego ujęty jest w projekcie budowlanym. Decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót daje inwestorowi uprawnienie do kontynuacji inwestycji zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Nie jest to zatem nakaz wykonania określonych czynności, do konkretyzacji których zobligowany jest organ nadzoru budowlanego, zatwierdzający przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny. Wobec tego w ocenie organu, enumeratywne wyliczenie robót budowlanych w decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w powołanym przepisie, ani też w stosownych ustaleniach organu I instancji na podstawie dokonanej kontroli (również z tego powodu, że część z wymienionych robót nie wymaga pozwolenia na budowę). Z uwagi na powyższe organ odwoławczy zobowiązany był zreformować skarżoną decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W pozostałej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, M. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc m.in, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z [...] lipca 2005 r. istotnie odbiega od projektu budowlanego zamiennego. Porównując bowiem obecny projekt zamienny do projektu pierwotnego, w oparciu o który ustalono warunki zabudowy okazuje się, że wybudowany został całkowicie zmieniony budynek, w szczególności podwyższony o kilka kondygnacji i zajmujący znacznie większy obszar działek niż wynika z pierwotnego projektu, stanowiącego załącznik w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżący wskazał ponadto, że warunki zabudowy zostały ustalone dla inwestycji na działkach [...] i [...], tymczasem projekt budowlany zamienny dotyczy inwestycji na działach [...] i [...], które pod względem architektury różnią się od działek poprzednich. Scalenie poprzednich działek [...],[...] i [...] i następnie ich podział na nowe działki [...] i [...], został przeprowadzony w trakcie realizacji inwestycji. Stało się to, w ocenie skarżącego, zapewne w tym celu, aby uzyskać możliwość zabudowy nieruchomości lub poszczególnych działek w rozmiarze większym, niż dopuszczone przepisami o maksymalnej gęstości zabudowy przy zachowaniu odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W skardze podniesiono również zarzut dotyczący geometrii dachu, która w projekcie budowlanym zamiennym odbiega w sposób istotny od ustaleń określonych w decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie narzuconej symetrii dachu. Wskazano ponadto, że proponowany w projekcie zamiennym dach od strony elewacji frontowej posiada dwie połacie, z których jedna w praktyce stanowi przedłużenie elewacji budynku. Górna krawędź tej połaci znajduje się na wysokości przekraczającej limit, przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy wynoszący 15 m. W tej dodatkowej połaci "dachowej" usytuowane jest mieszkanie z balkonem, znajdującym się praktycznie w ścianie elewacji frontowej. W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę M. T., wskazał, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ustalającą warunki zabudowy z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji stwierdził, że w wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] marca 2011r. brak jest jakichkolwiek rozważań na temat zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r., co oznacza, że organ ten w ogóle nie wypełnił obowiązku jaki nakładał na niego powyższy przepis. Natomiast w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. ograniczono się do stwierdzenia, że "projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych odstępstw spełnia wymagania określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". Wojewódzki Sąd Administracyjny szczególnie podkreślił to, że organy obu instancji nie zbadały zgodności kąta nachylenia dachu przedmiotowego obiektu budowlanego z zabudową na działce sąsiedniej, tj. [...] obr. [...] (pkt 1 lit. e załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącej geometrii dachu). Sąd powołał się w tym kontekście na zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika nakaz podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, znajdujący swoją konkretyzację w treści art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w sprawie nie uczyniono. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy polecił organowi zbadanie, czy zamienny projekt budowlany jest zgodny z decyzją z dnia [...] lipca 2005r. ustalającą warunki zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor K. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania i nie zbadały zgodności projektu budowanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organu nadzoru budowlanego naruszyły art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzając niezweryfikowany projekt budowlany zamienny; 3) art. 151 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego zatwierdziły niezweryfikowany projekt budowlany zamienny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych tworzy nierozerwalną całość z zatwierdzonym projektem, co oznacza, że nie ma potrzeby drobiazgowego rozpatrywania w samej decyzji kwestii wynikających z projektu. W niniejszej sprawie zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy wynika zarówno z treści organu II instancji, jak i projektu budowlanego zamiennego. Nie ma przeszkód aby "ująć to całościowo" jak to uczynił organ odwoławczy i stwierdzić ogólnie, że przedstawiony projekt zamienny jest zgodny z decyzja o warunkach zabudowy. Odnośnie kąta nachylenia dachu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w projekcie budowlanym zamiennym na stronie 4 projektant uznał, iż górne połacie dachu mansardowego mające nachylenie 20%, czyli znacznie większe niż 12% na budynku na działce nr [...], spełniają wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. zawarł katalog odstępstw od projektu budowlanego, wśród których nie zostały wymienione odstępstwa w zakresie geometrii dachu. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zamiennego są odstępstwa dotyczące ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Skoro więc organ nadzoru budowlanego nie stwierdził w tym zakresie odstępstwa, to znaczy, że go nie ma i nie ma potrzeby wskazywania tej okoliczności w treści decyzji. Z żadnego dokumentu ani stanowiska którejkolwiek ze stron nie wynikał zarzut niezgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie geometrii dachu. Nie było zatem potrzeby formułowania w treści decyzji dodatkowych rozważań dotyczących kąta nachylenia dachu, skoro okoliczność ta nie była kwestionowana. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi, wskazujące na naruszenia zarówno prawa procesowego jak i materialnego, sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że wbrew treści art.35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej "Prawo budowlane") tj. bez sprawdzenia czy przedłożony projekt zamienny jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, orzekające w sprawie organy dokonały jego zatwierdzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.in. decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego", tj. m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1. Oznacza to, że projektowane zmiany powinny być odniesione do warunków, jakie zostały określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji organ zatwierdzający projekt budowlany zamienny zobowiązany jest do sprawdzenia tego projektu pod kątem ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. To, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę uprawnioną nie zwalnia organu od jego oceny, w tym weryfikacji pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wprost nakazuje organowi wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji powinno ponadto zawierać wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi sprawdzić projekt budowlany zamienny pod kątem jego zgodności z m.in. ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. organ powinien był w niniejszej sprawie wyjaśnić, dlaczego uznał, że przedłożony projekt jest z tymi ustaleniami zgodny. Z akt sprawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] była zmieniana decyzjami : z dnia [...] lutego 2008r., z dnia [...] września 2008r., z dnia [...] sierpnia 2009r i z dnia [...] maja 2010r. Po ustaleniu, w toku przeprowadzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego oględzin, odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2008r. zmienionej w/w kolejnymi decyzjami, PINB w Krakowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. wydanym na podstawie art. 50 ust.1 pkt.4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] października 2010r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Kontrolowanymi przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie decyzjami, organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust.4 Prawa budowlanego zatwierdziły złożony przez inwestora zamienny projekt budowlany przedmiotowej inwestycji i udzieliły pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie ma racji skarżący, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowalny zamienny wystarczające jest stwierdzenie, że projekt ten jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero bowiem treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust.1 mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy( podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 25.09.2008r. w sprawie II OSK 1087/07). Takie właśnie postępowanie zostało podjęte przez PINB w Krakowie, ale organ ten w ogóle, co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2011r., nie rozważył, czy złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Błędu tego nie usunął także organ odwoławczy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odnosząc się do tej kwestii ograniczył się do stwierdzenia że "projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych odstępstw spełnia wymagania określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". Tak lakoniczne stwierdzenie niczego nie wyjaśnia. Co prawda w odniesieniu do niektórych kryteriów organ odwoławczy dokonał kontroli projektu budowlanego zamiennego pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy tj. ustalił, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji wynoszący 49,4% nie narusza warunku określonego w decyzji ustalającej warunków zabudowy, gdzie wskaźnik ten określono na maksymalnie 62%, nie odniósł się jednak co do zgodności projektu zamiennego z pozostałymi ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności do geometrii dachu mansardowego. To, że w treści części I projektu budowlanego zamiennego projektant stwierdził, że projekt zamienny odnośnie dachu budynku jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie zwalnia organu z obowiązku weryfikacji tych twierdzeń i dania wyrazu tej weryfikacji w uzasadnieniu decyzji. Wyczerpujące wyjaśnienie motywów decyzji w uzasadnieniu jest istotne również z tego powodu, że odpisy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany doręczane są stronom postępowania bez załącznika w postaci projektu budowlanego. Brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oznacza, że w istocie organ nie sprawdził tego projektu pod tym kątem, przez co w konsekwencji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie art.7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art.35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.