II SAB/Łd 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ł. do wydania w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku aktu załatwiającego wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 8; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 7 marca 2007r. A. K., J. C., M. C. i J. C. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A, oznaczonej jako działka nr 229, obręb [...]. Z uwagi na zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010r. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia 29 lipca 2010r. pełnomocnik A. K. wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy z uwagi na brak jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ administracji pismem z dnia 6 października 2010r. poinformował pełnomocnika A. K., iż realizacja wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności będzie mogła nastąpić po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, niezbędnego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia. W związku z tym wydanie decyzji nastąpi w terminie do 31 marca 2011r. W dniu 7 października 2010r. pełnomocnik A. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, żądając jednocześnie wyznaczenia organowi I instancji terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy i wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto pełnomocnik A. K. oświadczył, iż do dnia złożenia zażalenia nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 29 lipca 2010r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Organ wyższego stopnia przyznał, iż w niniejszej sprawie ustawowe terminy nie zostały dotrzymane, jednakże miały na to wpływ okoliczności niezależne od organu, bowiem z powodu dużej ilości zleconych operatów szacunkowych, wykonanie operatu dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A będzie możliwe dopiero w pierwszym kwartale 2011r., a wydanie decyzji nastąpi do 31 marca 2011r., o czym pełnomocnik strony został poinformowany. Pismem z dnia 29 grudnia 2010r. pełnomocnik A. K. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wnosząc o wyznaczenie Prezydentowi Miasta Ł. terminu do sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a także o wyjaśnienie przyczyn dotychczasowej bezczynności organu, w kwestii zwłoki w powołaniu rzeczoznawcy majątkowego i sporządzeniu operatu szacunkowego koniecznego do dokonania przekształcenia. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia 6 października 2010r. informujące o tym, że w sprawie niniejszej konieczne jest sporządzenie przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego niezbędnego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostało mu doręczone dopiero w dniu 18 października 2010r. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, zawarte w powyższym piśmie wyjaśnienia organu w sprawie bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy nie są wystarczające, gdyż organ ten już w dniu podjęcia zawieszonego postępowania powinien mieć świadomość, iż powołanie rzeczoznawcy majątkowego jest konieczne i niezbędne. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się także z argumentacją przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści postanowienia z dnia [...] uznającego zażalenie za nieuzasadnione, gdyż nie wskazano, jakie niezależne okoliczności miały wpływ na zwłokę organu, nie wyjaśniono, dlaczego powołanie rzeczoznawcy nastąpi dopiero w pierwszym kwartale 2011r., a także dlaczego nie wyciągnięto konsekwencji służbowych ani dyscyplinarnych wobec osób, które w sposób rażący uchybiły dotychczasowym terminom ustawowym w sprawie niniejszej. Pełnomocnik skarżącej przyznał, iż co prawda organ zakreślił termin wydania decyzji w sprawie do dnia 31 marca 2011r., jednakże wobec rażących uchybień w dotrzymywaniu dotychczasowych terminów w sprawie niniejszej, skarżąca nie ma gwarancji, iż ww. termin nie zostanie przez organ uchybiony. Pełnomocnik skarżącej dodał także, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010r. przepis odnoszący się do udzielenia bonifikaty przez jednostkę samorządu terytorialnego właściwej do wydania decyzji w zakresie przekształcenia traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (a więc w sierpniu 2011 roku). Oznacza to, iż niewydanie decyzji w terminie do sierpnia 2011 r. spowoduje, iż skarżąca oraz pozostali uczestnicy postępowania w sprawie przekształcania utracą prawo do bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajmowane w niniejszej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 149 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 1998 r. (I SAB/Gd 8/97) "stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie z art. 37 K.p.a." (vide: postanowienie NSA z 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998 nr 10, poz. 185 oraz postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997 r. III SAB 47/96). Orzecznictwo to, wobec obecnego brzmienia nowych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., zachowuje nadal swoją aktualność z tym, że obecnie zażalenie z art. 37 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. ( por.: J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi", Warszawa 2004, s. 100 ), a nie jak w poprzednim stanie prawnym, środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca skierowała do Samorządowego kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiotowej sprawie. Należy zatem przyjąć, że wyczerpała tryb postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a., którego zachowanie warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zaś zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 1994 r., SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995 nr 1 poz. 29; wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2001 r., I SA 2046/99 ; publ.: LEX nr 54126). Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie wynika, że organ podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. i do chwili obecnej nie zostało ono zakończone. Podnoszone przez organ okoliczności związane z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprowadzającego się do wyceny nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy, w ocenie Sądu w żaden sposób nie usprawiedliwiają zaistniałego opóźnienia. Bezczynność organu w tej sprawie jest oczywista, zaś organ nie może zasłaniać się dużą ilością zleconych operatów szacunkowych, czy też skomplikowanym charakterem sprawy, w której postępowanie toczy się od 4 lat. W tej sytuacji skarżąca ma prawo oczekiwać załatwienia jej w terminie przewidzianym przepisami prawa. Faktem jest, że Prezydent Miasta Ł. wielokrotnie przekroczył już ustawowy dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Opóźnienie to obliguje Sąd do podjęcia działania dyscyplinującego organ, co jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku wydania aktu merytorycznie rozstrzygającego złożony przez skarżącą wniosek. Wydanie przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł. w dniu [...] postanowienia uznającego za nieuzasadnione zażalenie A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiotowej sprawie nie stanowi przeszkody do uwzględnienia skargi. Sąd dokonuje bowiem własnej oceny w zakresie bezczynności organu i może być ona odmienna od stanowiska organu II instancji. Skargę na bezczynność należało zatem na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnić zobowiązując organ do wydania we wskazanym terminie aktu załatwiającego złożony wniosek. Zgodnie z art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ( Dz. U. Nr 34, poz. 173 ), która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r., w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dodano zadanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Uwzględniając powołaną zmianę art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził, iż zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie wykazał bowiem, aby od dnia 1 lipca 2010 r. podjął czynności zmierzające do sporządzenia wyceny nieruchomości, a tym bardziej do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek. W istocie organ ogranicza się do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, których nie dotrzymuje, czym rażąco lekceważy przepis art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.