II SA/Wa 2142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu p. J.S. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował p. J.S. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. p. J.S. odwołała się od ww. aktu mianowania do Szefa Służby Celnej za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego: a) rażące naruszenie przepisów prawa, w tym praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...]), b) rażące naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie u sławy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W związku z powyższym wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie skarżącej na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wyjaśnił skarżącej, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niej odwołanie w trybie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 235/11 przesłał odpis pozwu p. J.S. z dnia [...] marca 2010 r., odpis postanowienia Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Pracy z dnia [...] grudnia 2010 r., którym Sąd Okręgowy uznał się za niewłaściwy i przekazał ww. pozew zgodnie z wnioskiem strony powodowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i odpis pisma procesowego skarżącej z dnia [...] września 2010 r., którym skarżąca wnosi o potraktowanie wniesionego powództwa jako skargi na bezczynność organu celnego II instancji, tj. Szefa Służby Celnej i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu za pośrednictwem Szefa Służby Celnej. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał Szefa Służby Celnej do nadesłania odpowiedzi na skargę w terenie 14 dni od doręczenia wezwania. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] rozpatrzył odwołanie skarżącej dotyczące mianowania na stopień służbowy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu stwierdził, że brak było podstaw do mianowania skarżącej do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej i prawidłowo dokonano mianowania skarżącej do korpusu aspirantów Służby Celnej w oparciu o art. 223 ust. 45 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Mając na uwadze, że skarżąca przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pełniła służbę na stanowisku starszego kontrolera celnego w stopniu starszego dyspozytora celnego, brak było podstaw do mianowania skarżącej do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Odnosząc się do przykładu skarżącej, Szef Służby Celnej podniósł, iż art. 223 ust. 3. pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, winien być interpretowany wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Na poparcie swojego stanowiska przedstawił szereg przykładów świadczących o tym, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza " czas bezpośrednio poprzedzający wyróżnione zdarzenie". Przykłady te świadczą, że wykładnia językowa nie jest wystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Stąd też konieczne jest w tym przypadku oparcie się również na wykładni systemowej i funkcjonalnej. Takie stanowisko podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 699/06 stwierdził, że "przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej jest niedopuszczalne. Dokonując wykładni niezbędne jest wprowadzenie wykładni celowościowej, wykładni systemowej. Nie jest dopuszczalne prowadzenie wykładni w oderwaniu od całości regulacji prawnej w danej ustawie oraz w innych ustawach lub przepisach wydanych na podstawie delegacji ustawowej". Wobec powyższego niezbędne jest uwzględnienie postulatu zupełności oraz niesprzeczności systemu prawa, jak i zasady słuszności i sprawiedliwości oraz ratio legis ustawodawcy. Z kolei wykładnia systemowa i celowościowa prowadzi do wniosku, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy celnych, którzy w momencie utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnili obowiązki na tym stanowisku oraz pełnili służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt 1. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym Rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań, co dodatkowo znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro zatem przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. W świetle powyższego, w ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przeciwny pogląd w rozumieniu spornego przepisu ustawy spowodowałby, że podobną wykładnię należałoby zastosować do pozostałych jednostek redakcyjnych zawartych w art. 223 (patrz § 55 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów), tj. ust. 2, ust. 4 i ust. 5, które również zawierają zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", a dotyczą funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w służbie stałej w stopniach innych niż wymienionych w ust. 3 przepisu. W kontekście powyższego należałoby przyjąć, iż również funkcjonariuszy celnych, którzy pełnili kiedykolwiek służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego, natomiast w chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej pełnili służbę w stopniu niższym, wskutek orzeczenia kary dyscyplinarnej, dyrektor izby celnej powinien mianować na odpowiedni stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniosła skargę na wyżej wymienioną decyzję Szefa Służby Celnej. Skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w zawężającej i dowolnej wykładni art. 223 ustawy o Służbie Celnej, a w szczególności zamieszczonego w nim zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", co stoi w sprzeczności z wykładnią literalną powyższego zwrotu dokonaną przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny, wskazującą, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się do każdego przedziału czasowego poprzedzającego tę datę, a nie tylko samego dnia wejścia w życie ustawy. 2) art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy. 3. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że mianowani na stopień w korpusie oficerów młodszych w Służbie Celnej mogło być jedynie ci funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pozostawali w służbie stałej i zajmowali stanowiska wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych bądź pracowników, w sytuacji, gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż chodzi tu o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, a nie tylko dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o : – uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2009 r. – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Szef Służby Celnej, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga p. J.S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej stan faktyczny jest niesporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko", nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, czy przepisu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m.in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641) zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową. Skarżąca w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmowała stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Stanowisko starszego kontrolera celnego nie zostało zaliczone do katalogu stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W tym stanie rzeczy oraz mając na względzie powołany przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że zarówno posiadany przez skarżącą stopień służbowy, jak i zajmowane stanowisko służbowe, nie upoważniały do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W stanie faktycznym sprawy, organy właściwe mianowały skarżącą na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – tj. zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Rozpatrując powyższe, zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w W., odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.