I OSK 596/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1324/11 w sprawie ze skargi M.P. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1324/11 po rozpoznaniu skargi M.P. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 16 marca 2011 r. nr 11/S w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Mińsku Mazowieckim z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 2/K/2011 (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia 16 marca 2011 r., nr 11/s utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Mińsku Mazowieckim z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 2/K/2G11, którym to rozkazem wydanym na podstawie art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277- ze zmianami) zwolnił M.P. ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2011 r. Rozkazowi personalnemu wydanemu przez organu pierwszej instancji nadany był rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nastąpiło w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny. Sąd Okręgowy w Siedlcach II Wydział Karny wyrokiem z dnia 24 marca 2010 roku sygn. akt II Ka 62/10 utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim II Wydział Karny z dnia 3 grudnia 2009 roku sygn. akt II K 745/03, uniewinniający M.P. od dokonania zarzuconego mu czynu. W ocenie organu Policji, skoro wyrok Sądu Okręgowego, jako kończący postępowanie karne w drugiej instancji, stał się prawomocny z dniem jego wydania, to zgodnie z art. 42 ust. 7 w zw. z art.42 ust.1 ustawy o Policji z tym dniem wyżej wymieniony został przywrócony do służby. Od tego dnia tj. 24 marca 2010 r. rozpoczął biegł siedmiodniowy, nieprzekraczalny termin, w którym powinien on zgłosić gotowość do niezwłocznego podjęcia służby. Termin ten upłynął z dniem 31 marca 2010 r. Tymczasem M.P. pisemnie gotowość do podjęcia służby zgłosił dopiero w dniu 2 kwietnia 2010 r., a więc po upływie wskazanego terminu. Z tego względu organ Policji uznał, że zwolnienie wyżej wymienionego ze służby na podstawie art. 42 ust. 2 powołanej ustawy o Policji było uzasadnione. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni art. 41 ust. 3, oraz art. 42 ust. 1, 2 oraz 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, oraz popełnienie szeregu uchybień w postępowaniu, polegających na pominięciu istotnych dowodów w sprawie, nieinformowaniu i celowym wprowadzaniu w błąd oraz pominięciu strony w postępowaniu, naruszając podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Kodeksie karnym, Kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest niesporne, że wyrok uniewinniający M.P. od popełnienia zarzucanych mu czynów uprawomocnił się w dniu 24 marca 2010 r. Organ Policji nie zakwestionował faktu, że w tym dniu wyżej wymieniony w rozmowie telefonicznej poinformował Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego w Mińsku Mazowieckim, zarówno o zapadłym wyroku, jak i chęci powrotu do służby w Policji. Następnego dnia, tj. 25 marca 2010 r., stawił się osobiście w Komendzie Powiatowej Policji w Mińsku Mazowieckim i zameldował przed bezpośrednim swoim przełożonym, Naczelnikiem Wydziału Ruchu Drogowego, kom P. Wojdą. Podczas rozmowy z przełożonym domagał się przyjęcia do służby w Policji, na uprzednio zajmowane stanowisko, tj. referenta wydziału ruchu drogowego. Tego dnia odbyła się także rozmowa telefoniczna Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego kom. P. W. z Komendantem Powiatowym Policji w Mińsku Mazowieckim podinsp. R. Kokoszką, w obecności M.P., w której brał on czynny udział. Zgodnie z art. 42 ust. 2 omawianej ustawy, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przepisu tego nie wynika obowiązek pisemnego zgłoszenia gotowości do służby. Skarżący swoim postępowaniem wypełnił dyrektywę zawartą w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, albowiem już w dniu uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego tj. 24 marca 2010 r., zgłosił się do służby i zadeklarował chęć jej podjęcia. Na tę okoliczność nie sporządzono jednak odpowiedniej notatki służbowej lub raportu o stawieniu się i zgłoszeniu przez niego gotowości do podjęcia służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadny jest zarzut skarżącego wskazujący na przekroczenia przez Komendanta Powiatowego Policji w Mińsku Mazowieckim ustawowego terminu o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Termin ten jest terminem zawitym, ustanowionym dla organu, do wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Ogranicza on do trzech miesięcy możliwość dokonania przez organ czynności (wydania decyzji o zwolnieniu), która dotyczy sfery prawa materialnego i kształtuje prawa i obowiązki, wynikające ze stosunku służbowego. W tej sprawie termin ten został przekroczony, gdyż rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby został wydany dopiero w dniu 25 stycznia 2011 r. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że w tej sprawie termin z art. 41 ust. 3 powołanej ustawy, powinien być liczony dopiero od momentu przekazania sprawy uregulowania stosunku służbowego skarżącego przez Komendanta Stołecznego Policji właściwemu organowi, a więc Komendantowi Powiatowemu Policji w Mińsku Mazowieckim, co nastąpiło w dniu 4 stycznia 2011 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący w terminie 7 dni od przywrócenia do służby zgłosił gotowość jej niezwłocznego podjęcia. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez organy Policji w tej sprawie art. 42 ust. 2 i ust. 7 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Stołeczny Policji i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego skutkującym niewłaściwym zastosowaniem art. 42 ust. 7 cyt. ustawy o Policji. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w związku z upływem 12 miesięcznego okresu pozostawania w zawieszeniu w czynnościach służbowych. W tej sprawie przywrócenie skarżącego do służby następowało nie na podstawie decyzji administracyjnej czy wyroku sądu administracyjnego, lecz w oparciu o wyrok sądu karnego uniewinniający go od stawianych mu zarzutów. Komendant Stołeczny Policji przyznał, że wprawdzie skarżący w dniu 24 marca 2010 r. telefonicznie a w dniu 25 marca 2012 r. osobiście poinformował przełożonego o treści wyroku, ale nie przedłożył jego odpisu. Brak było zatem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przywrócenia go do służby w Policji i liczenia terminu zgłoszenia się jego do służby od tej daty. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że art. 42 ust. 7 ustawy o Policji stanowi, że przepisy ust.1-6 stosuje się odpowiednio do policjantów zwolnionych ze służby na podstawie art. 41 ust. 8 i 9, jeżeli postępowanie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Ustawodawca nie wskazał jednak żadnego trybu, w którym należałoby w takim przypadku uchylić decyzję o zwolnieniu. Odesłanie - " stosuje się odpowiednio" - nasuwa wątpliwości. W ust.1 powołanego przepisu jest mowa o decyzjach wadliwych. Decyzja wydawana w związku z ponad 12 miesięcznym zawieszeniem w czynnościach służbowych nie jest wadliwa. Tym samym wykluczone jest "stosowanie odpowiednio" ust. 1 art. 42 tej ustawy. Podejmując zatem próbę uchylenia takiej decyzji nie jest możliwe zastosowanie art. 145 K.p.a., czy też art. 156 K.p.a. W tym przypadku nie jest także możliwe zastosowanie art. 154 K.p.a. Wątpliwości nasuwa również kwestia zastosowania w sprawie art. 155K.p.a. i art.163 K.p.a. W konsekwencji stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że realizacja dyrektyw z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji napotyka na poważne trudności i ograniczył się do kwestii formy zgłoszenia przez skarżącego gotowości do podjęcia służby. M.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. został sformułowany w sposób, który nie może być uznany za prawidłowy, gdyż ustawa nie zawiera takiego przepisu. Natomiast nawet w przypadku przyjęcia, że dotyczy on art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. to z uwagi na sposób sformułowania nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważany. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a, tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez uwzględnienie skargi należy zatem wykazać, że Sąd uchylił zaskarżony akt mimo, iż organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie naruszył żadnych przepisów procesowych. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych, które nie zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenie bezzasadnie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej nie dokonał, co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem rozważań uczynił natomiast zarzut niewłaściwej wykładni art.42 ust.7 ustawy o Policji. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż realizacja dyrektyw zawartych w tym przepisie napotyka trudności. Stanowi on, że przepisy ust.1-6 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa (...). W sprawie jest niesporne, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 omawianej ustawy tj. upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, a postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym go od popełnienia zarzucanych mu czynów. Oznacza to, że przesłanki o których mowa w tym przepisie zostały spełnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, iż w tej sprawie kwestia trudności związanych z interpretacją użytego w tym przepisie odesłania "stosuje się odpowiednio", jak i brzmienia ust. 1 art. 42 tej ustawy nie były w tej sprawie rozważane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolował bowiem legalność rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, którego podstawę materialnoprawną stanowił art. 42 ust. 2 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art.41 ust.3.Sąd pierwszej instancji dokonując oceny rozkazu personalnego w tym przedmiocie stwierdził, że wbrew stanowisku organu Policji skarżący zgłosił gotowość niezwłocznego jej podjęcia w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby. Brak było zatem podstaw do zwolnienia go ze służby w oparciu o ten przepis. Ponadto uznał, iż organ Policji dokonując zwolnienia skarżącego ze służby naruszył termin określony w art. 41 ust. 3 omawianej ustawy. W konsekwencji rozkazy personalne wydane przez organy obu instancji uchylił. Wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej tej oceny z punktu widzenia zastosowania powołanych wyżej przepisów nie zakwestionował. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art.184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.