II SA/Łd 1194/11

Dnia 12 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 2 pkt 4 i 5, art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.), art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), Zarządzenia nr 3335/V/09 Prezydenta Miasta Ł. w sprawie upoważnienia pracowników Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej - po rozpatrzeniu wniosku D. K. odmówił ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci A. K. i C. K. argumentując, że miesięczny dochód rodziny w 2010 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekroczył ustawowy próg dochodowy tj. 725,00 zł i wyniósł 7.138,66 zł. W odwołaniu od wspomnianego rozstrzygnięcia D. K. wskazała, iż organ I instancji błędnie ustalił roczny dochód jej rodziny w wysokości 256.991,80 zł, doliczając do niego kwotę uzyskaną ze sprzedaży mieszkania. Odwołująca podniosła, że od przekształcenia mieszkania ze spółdzielczego we własnościowe nie minęło 5 lat, wobec czego złożyła w urzędzie skarbowym PIT-39 i zadeklarowała, że dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania w całości wykorzysta na zakup kolejnego mieszkania, co też się stało. W tym stanie rzeczy nie można - zdaniem strony – mówić o dochodzie, skoro wspomnianej kwoty nie mogła przeznaczyć na utrzymanie dzieci. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.), art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczywszy treść wspomnianych wyżej przepisów podkreślił, że dochód rodziny D.K. za 2010 r. został ustalony w oparciu o zaświadczenie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych i wobec treści art. 76 k.p.a. brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia innej wysokości dochodu strony, niż wykazana w tym zaświadczeniu zwłaszcza, że organ administracyjny prowadzący postępowanie o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest związany treścią zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zaś wydana przez niego decyzja w całości odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. D.K. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, powtarzając w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. stawiła się skarżąca, która poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) odpowiada obowiązującym w dacie jego podjęcia przepisom prawa materialnego, określającym prawa i obowiązki stron oraz przepisom proceduralnym, normującym zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie ustalenia D.K. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci A.K. i C.K., z uwagi na to, że miesięczny dochód rodziny skarżącej w 2010 r., ustalony na podstawie zaświadczenia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. w wysokości 7.138,66 zł przekroczył ustawowy próg dochodowy wynoszący 725,00 zł. Sąd badając legalność wspomnianych wyżej rozstrzygnięć w kontekście przytoczonych na wstępie reguł kontroli stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zostały uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.). W myśl art. 9 ust. 2 tej ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Pod pojęciem dochodu i dochodu rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 4 i 5 w/w ustawy należy rozumieć odpowiednio dochód lub dochód rodziny, o których mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, który należy złożyć w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy). Rzeczony wniosek powinien zawierać dane szczegółowo określone w art. 15 ust. 3 pkt 1-3. Nadto należy do niego dołączyć odpowiednio zaświadczenie wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego albo oświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, zawierające informacje o wysokości: dochodu, składek na ubezpieczenie społeczne odliczonych od dochodu, składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku oraz należnego podatku (art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy). Sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, sposób ustalania dochodu uprawniającego do rzeczonych świadczeń oraz wzory wniosku o ustalenie prawa do świadczenia czy też zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym wyżej mowa zostały uregulowane w trybie art. 15 ust. 9 w/w ustawy w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010, nr 123, poz. 836), zwanego dalej "rozporządzeniem". Według § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczeń, zwanego dalej "wnioskiem", którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Do wniosku należy dołączyć zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość dochodu rodziny, w tym odpowiednio zaświadczenia o dochodzie członków rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy (nie zaś zasiłkowy - jak wskazuje to zaświadczenie dołączone do wniosku); wzór zaświadczenia określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Jest to istotne również z tego punktu widzenia, że okres świadczeniowy to okres od 1 października do 30 września następnego roku kalendarzowego ( art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) a okres zasiłkowy to okres od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego (art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jak wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia, przedmiotowe zaświadczenie o dochodzie członków rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy powinno zawierać: nazwę i adres organu podatkowego wystawiającego zaświadczenie, miejscowość i datę wystawienia, nr zaświadczenia, dane podatnika w tym NIP, nazwisko, pierwsze imię, datę urodzenia, dane małżonka, określenie roku podatkowego i wskazanie wysokości osiągniętego w tym okresie: przychodu, dochodu, podatku należnego, składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczanych od podatku, składek na ubezpieczenie społeczne podlegających odliczeniu od dochodu, a nadto pieczęć urzędową i podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby wystawiającej zaświadczenie. Omawiane zaświadczenie w świetle regulacji art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w tekście "k.p.a.", potwierdza fakty ustalone w postępowaniu podatkowym oraz stan prawny w zakresie obowiązku podatkowego strony i jeśli tylko zostało sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania jest, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym, który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niespornym wobec tego jest, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego we wskazanym wyżej zakresie jest związany treścią zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego. Takie też stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1212/10 (publ. System Informacji Prawnej Lex nr 744956) podnosząc, że organ administracyjny prowadzący postępowanie o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest związany treścią zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że dochód rodziny D.K. stanowiący następnie podstawę do zbadania, czy skarżąca jest uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego został ustalony przez organy administracji publicznej obu instancji w oparciu o dokument, któremu w istocie nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, skarżąca do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego załączyła zaświadczenie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. z dnia 31 sierpnia 2011 r. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych wystawione na druku nieodpowiadającym wzorowi określonemu w załączniku nr 2 wspomnianego wcześniej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu (...), które co dodatkowo należy podkreślić pomimo umieszczenia na nim pieczęci urzędowej, nie zostało opatrzone podpisem osoby wystawiającej. Stwierdzone uchybienia nie zostały dostrzeżone, a co za tym idzie konwalidowane zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego jak i na etapie postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł., w ramach którego organ II instancji zobligowany był zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega bowiem w dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Niewątpliwie przypisanie skarżącej znacznego dochodu jedynie w oparciu o zaświadczenie nie będące właściwym dokumentem uchybia przepisom procesowym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, ze skarżąca konsekwentnie w toku postępowania twierdziła, że w istocie nie uzyskała rzeczonego dochodu z tytułu sprzedaży mieszkania, jako ze zgodnie z prawem przeznaczyła je na zakup mieszkania. Oczywiście, czym innym są pojęcia dochodu podlegającego i niepodlegającego opodatkowaniu, przychodu podlegającego opodatkowaniu oraz dochodu wolnego od podatku, a także pojęcie dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jak i waga tegoż rozróżnienia z punktu widzenia art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym. Jednakże wobec nie wyjaśnienia zasadniczych okoliczności sprawy przedwczesne byłyby rozważania w w/w zakresie. Tym samym trafny jest - w ocenie sądu - wniosek, że organy administracyjne orzekające w sprawie uchybiły podstawowym standardom postępowania administracyjnego, wyrażonym w przepisach art. 6 - 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w myśl których na każdym organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym więc celu organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w konsekwencji do prawidłowego załatwienia sprawy. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zakres czynności, jakie powinien podjąć organ administracyjny w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku lub złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów został określony szczegółowo w § 5 rozważanego wcześniej rozporządzenia. Mianowicie, w sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie organ zobowiązany był wezwać na piśmie D.K. do złożenia w stosownym terminie zaświadczenia o dochodzie członków rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, wystawionego przez właściwy organ na druku odpowiadającym przepisom obowiązującego prawa, a więc zgodnie ze wzorem zaświadczenia określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Według Sądu, dopiero prawidłowo wystawione zaświadczenie o wysokości dochodów D.K. posiadałoby walor dokumentu urzędowego i jak argumentowało Kolegium, mogłoby stanowić podstawę do ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Istotnym problemem jaki pojawił na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy wobec kwestionowania przez skarżącą wysokości dochodu jej rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie ustalonego przez organ na podstawie wspomnianego zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, organ administracyjny może samodzielnie ustalić wysokość tegoż dochodu, wbrew treści zaświadczenia, bądź też podjąć czynności zmierzające do wyjaśniania, czy ów dochód został prawidłowo ustalony w ramach postępowania podatkowego przez stosowne organy podatkowe. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1212/10 (System Informacji Prawnej Lex nr 744956), podzielane zresztą przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w ramach uprawnień wynikających z oceny dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.) oraz swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) organ administracyjny może i powinien podjąć czynności procesowe, gdy według jego oceny zaświadczenie nie potwierdza rzeczywistych rezultatów postępowania podatkowego. Nie może jednak, przed ewentualnym wydaniem nowego zaświadczenia, ustalić okoliczności z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wbrew treści dołączonego do wniosku zaświadczenia. W szczególności nie może samodzielnie przeprowadzić postępowania zastępującego czynności procesowe postępowania podatkowego oraz ustalić, czy przychód podlega opodatkowaniu za zasadach ogólnych, ustalić dochód oraz należny podatek odmiennie od rezultatów postępowania podatkowego odzwierciedlonych w zaświadczeniu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego może podjąć czynności zmierzające do weryfikacji we właściwym trybie (a więc poprzez wydanie nowego zaświadczenia przez uprawnionego naczelnika urzędu skarbowego), gdy zebrany materiał dowodowy wywołuje wątpliwości co do zgodności zaświadczenia z rezultatami postępowania podatkowego. Reasumując stwierdzone wyżej uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też sąd zobligowany był do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ zobowiązany będzie przede wszystkim wezwać skarżącą we właściwym trybie i terminie do złożenia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego o wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, wyjaśnić wszelkie istotne w sprawie okoliczności, a następnie na ich podstawie ustalić przesłanki uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w szczególności wysokość dochodu rodziny D.K. w przeliczeniu na osobę w rodzinie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie administracyjne. Z tych wszystkich powodów sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. m.ch.