II SA/Kr 1767/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 października 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 10 stycznia 2008 r. znak: [...] na wniosek "C" sp. z o.o. Spółki Komandytowo - Akcyjnej Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-biurowego z lokalami na prowadzenie handlu detalicznego (o powierzchni sprzedaży ok. 12 600 m2), działalności gastronomicznej, drobnej wytwórczości i rzemiosła, usług bankowych, ubezpieczeniowych, turystycznych oraz działalności wystawienniczej wraz z parkingiem wielopoziomowym, infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi i miejscami parkingowymi wraz ze zjazdem na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14" przy ul. [...] i ul. [...] w B.. Dnia 23 czerwca 2008 r. K. O. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją Burmistrza, jako podstawę prawną wniosku wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy realizacja inwestycji spowoduje zajęcie m. in. działek "15" i "16" położonych w B. i stanowiących jego własność. Mimo to nie brał on udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia 24 lipca 2008 r. znak [...] Burmistrz odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją administracyjną. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 54 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zdaniem organu postanowienie o wznowieniu postępowania wydaje się wówczas, gdy zostanie wstępnie stwierdzone, że wniosek pochodzi od strony postępowania, został złożony w terminie oraz że strona powołuje się na podstawy wznowienia wymienione w art. 145 i 145a k.p.a. W powyższej sprawie organ administracyjny stwierdził z absolutną pewnością, że osoba, która składa wniosek o wznowienie postępowania nie jest stroną i nie ma potrzeby czynienia dodatkowych ustaleń w tej kwestii. Z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 stycznia 2008 r. nie wynikają konkretne rozwiązania projektowe, nie zostały także określone tereny, na których powinny być zrealizowane rozwiązania komunikacyjne wymagane dla lokalizacji obiektu usługowo - biurowego. Nie można zatem z treści tej decyzji wywodzić naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy. Dnia 16 czerwca 2009 r. K. O. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 24 lipca 2008 znak [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawca wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa. Naruszenie to w szczególności miało dotyczyć art. 149 § 1 - 3 i art. 151 § 1 pkt 1, art. 9, 8, 6 oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy badanie, czy przysługiwał mu przymiot strony powinno odbywać się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie na etapie badania dopuszczalności wniosku. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wnioskodawca podtrzymał również swoje wcześniejsze stanowisko wyprowadzając swój interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy z faktu, że jest właścicielem działek nr "17" i "16" położonych w B. przy ul. [...], które zostaną zajęte w związku z realizacją inwestycji objętej przedmiotową decyzją. Decyzją z dnia 23 września 2009 sygn. [...] na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. "c" rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 24 lipca 2008 r. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rażące naruszenia prawa ma miejsce w przypadku oczywistej i wyraźnej sprzeczności wydanego orzeczenia z treścią przepisu. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe wówczas, gdy wznowienie takie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce między innymi wówczas, gdy z wnioskiem wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie. Wydając decyzję w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. organ I instancji wskazał, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji K. O. nie był uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem - jak wykazało postępowanie - planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie wpływać na należące do niego działki. Wskazano, że należące do K. O. działki nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, lecz są od niej oddzielone działką nr "18". Także z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy wynika, że inwestycja nie będzie oddziaływać na te nieruchomości. W oparciu o rzecznictwo sądów administracyjnych wskazano również, iż pogląd o konieczności badania legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania nie jest jednolity. K. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. Ponownie podkreślił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika, iż warunkiem lokalizacji inwestycji jest wykonanie ronda, co będzie wymagało zajęcia działek należących do skarżącego. Ponadto wskazał, że postanowieniem z dnia 18 czerwca 2009 r. znak [...] Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku żony skarżącego wznowił postępowanie w tej samej w oparciu o przesłankę 145 §1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia 20 października 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 23 września 2009 r. Odnosząc się do argumentacji K. O. wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy budowy budynku usługowo - handlowego bez przebudowy skrzyżowania i budowy ronda. Również w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko stwierdzono, że poza jego zakresem pozostaje przebudowa ulic [...] i [...], która - jako odrębna inwestycja - zostanie w przyszłości objęta osobnym postępowaniem oraz osobnym raportem. Nie jest więc prawdą, że warunkiem realizacji inwestycji objętej decyzją z 10 stycznia 2008 r. jest budowa ronda w miejscu dotychczasowego skrzyżowania ulic [...] i [...]. Inwestycja ta będzie realizowana dopiero po uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. O., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 23 września 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Skarżący zakwestionował ustalenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko dotyczące odległości planowanej inwestycji od najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Skarżący twierdzi, iż organ administracji wbrew art. 28 k.p.a. nieprawidłowo zawęził krąg stron postępowania wyłącznie do osób, których działki znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji, przy czym zasięg ten określany jest bez udziału zainteresowanych. Nie można również przy ustalaniu kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy korzystać z raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem skarżącego posiada on interes prawny, który jest m.in. związany z problemem immisji w rozumieniu art. 144 k.c., a ponadto realizacja tak dużego przedsięwzięcia będzie długotrwała i w czasie budowy będzie on narażony na hałas, zapach spalin pochodzący od maszyn pracujących przy budowie oraz wiele innych czynników. Ponadto skarżący wskazał, że jego legitymacja prawna powinna być badana w toku wznowionego postępowania, a budowa ronda tylko pozornie nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zarząd Dróg Wojewódzkich uwarunkował pozytywne uzgodnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy od przebudowy skrzyżowania na rondo, nie można więc odrębnie traktować budowy ronda i obiektu handlowego. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – "C" sp. z o.o. spółka komandytowo - akcyjna złożyła pismo procesowe, w którym wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a argumenty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zakres kontroli sądowej przeprowadzanej w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 135 powołanej ustawy stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Według obu przytoczonych przepisów zakres orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny zakreślają granice sprawy. W niniejszym postępowaniu sąd dokonywał kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia 10 stycznia 2008 r. znak: [...]. Rozstrzygając tę sprawę sąd oceniał jedynie, czy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności jest prawidłowa, czy też - jak twierdzi skarżący - decyzja Burmistrza z 24 lipca 2008 znak [...] odmawiająca wznowienia postępowania jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Orzekając w tak zakreślonych granicach sprawy sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Burmistrza z dnia 24 lipca 2008 znak [...] o odmowie wznowienia postępowania nie była dotkniętą wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność w świetle art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie można uznać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak słusznie wskazał organ administracji ocena sytuacji, w której podmiot domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. budzi w orzecznictwie poważne kontrowersje. W szczególności w powołanych w zaskarżonej decyzji wyrokach: z dnia 3 marca 2009 r. sygn. II SA/Kr 1165/07 oraz z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. II SA/Kr 2857/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że stwierdzenie, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparty na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) pochodzi od osoby niebędącej stroną powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Na odmiennym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 9 marca 2010 r. sygn. II GSK 441/09, gdzie stwierdzono, że w przypadku gdy wskazaną we wniosku przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bowiem kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Jak słusznie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na bogate orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, pojęcie rażącego naruszenia prawa użyte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do sytuacji, w której istnieje możliwość różnorakiej wykładni danego przepisu. Aby można było stwierdzić nieważność decyzji, naruszenie prawa przy jej wydawaniu musi mieć charakter rażący, a więc oczywisty, jednoznaczny, nie budzący wątpliwości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Na taką ocenę nie ma wpływu fakt, że w sprawie z wniosku żony skarżącego organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż rażącym naruszeniem prawa było przyjęcie, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno Burmistrz w decyzji z dnia 24 lipca 2008 r. znak [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzjach z dnia 23 września 2009 sygn. [...] oraz z dnia 20 października 2009 r. znak [...] szczegółowo wyjaśnili na jakiej podstawie ustalono, że skarżący nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy warunków zabudowy. Argumentacja organów administracji jest prawidłowa, natomiast argumenty skarżącego nie mogą odnieść skutku. Wywodzi on swój interes prawny z faktu, że jest właścicielem nieruchomości, która zostanie zajęta pod drogę w związku z przebudową skrzyżowania, co jego zdaniem jest warunkiem koniecznym do wybudowania centrum handlowego. Sąd podziela jednak stanowisko SKO, iż brak jest u skarżącego przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla budowy centrum handlowego, bowiem obsługa komunikacyjna tego obiektu nie jest objęta decyzją o warunkach zabudowy ani sporządzonym na potrzeby wydania tej decyzji raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten wbrew twierdzeniom skarżącego może stanowić dowód wskazujący na krąg stron postępowania. Określony w raporcie zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wskazuje na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych tym oddziaływaniem. Jak wynika z akt administracyjnych w sprawie przebudowy skrzyżowania ma być w przyszłości prowadzone odrębne postępowanie związane m. in. z uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli wówczas potwierdzi się, iż przebudowa ciągu komunikacyjnego będzie oddziaływała na działki stanowiące własność skarżącego, to niewątpliwie będzie on miał interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy i wówczas będzie mógł uczestniczyć w postępowaniu jako strona. Natomiast inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10 stycznia 2008 r. znak: [...] nie dotyczy interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie miał on legitymacji do występowania w tej sprawie w charakterze strony. W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 10 stycznia 2008 r. nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność. Podzielając również pozostałe argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało skargę K. O. oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).