II OSK 1730/12

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1078/11 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. M. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 1078/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nakazał współwłaścicielom budynku przy ulicy G. w P. tj. W. K., A. K., A. M., S. G., A. K., M. K., P. K., E. F., W. K., K. L., E. M., S. K., D. G., W. K., K. K., I. K., J. K., A. R., K. K. – J., B. K. – G., M. K., R. K. i A. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ulicy G. w P. (działka nr [...], obręb P., ark. [...]), w której funkcjonuje klub "[...]" tj. pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku (parteru) oraz drugiej kondygnacji nadziemnej tego budynku (pierwszego piętra). Odwołanie od tej decyzji wniósł R. M. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepis art. 127 § 1 k.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy odwołanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ uznał, iż w tej sprawie bez wątpienia R. M. jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale jest to interes jedynie faktyczny. R. M. jest najemcą lokalu, którego właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. G. w P.. Okoliczność ta nie rodzi po jego stronie uprawnień do występowania w charakterze strony postępowania. Organ wyjaśnił, iż poszczególne normy prawa budowlanego regulują jedynie prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego bądź adresowane są dodatkowo do właściciela obiektu budowlanego lub zarządcy, nie odnoszą się natomiast do najemcy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. M.. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości ma oczywisty wpływ na sposób wykonywania przysługujących mu praw z tytułu najmu przedmiotowej nieruchomości. Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania niweczy cel w jakim skarżący wynajął tę nieruchomość i nie pozwala na korzystanie z niej w takim zakresie, w jakim prawo cywilne i ukształtowany przez strony stosunek najmu dają mu możliwość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Zdaniem Sądu, oceniając interes prawny skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego normujące to zagadnienie. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną nałożenia na współwłaścicieli budynku obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stanowił art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Analiza tego przepisu wskazuje, iż przepis ten jest normatywnie niezupełny. Wskazuje w jakich okolicznościach nakazuje się dane zachowanie, nie określając kto jest adresatem nakazu. Dlatego też adresata tej normy należy odszukać wśród innych przepisów Prawa budowlanego. Przepis art. 71 a umieszczony jest w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) wyrażona została zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Sąd uznał, że skoro ogólną zasadą jest, że odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 105/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., II SA/Lu 379/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1836/07, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel lub zarządca obiektu. Sąd stwierdził, że skarżący - jako najemca lokalu - może być zainteresowany wynikiem tego postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu lokalu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Interes prawny w takim postępowaniu posiada bowiem właściciel lub zarządca obiektu. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż skarżący nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. M., podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przymiotu strony w postępowaniu o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może korzystać najemca obiektu, a jedynie jego właściciel lub zarządca, podczas, gdy interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z przepisów prawa cywilnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z umowy najmu na okoliczność przysługiwania mu tytułu prawnego do lokalu w budynku przy ulicy G. w P. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku ma oczywisty wpływ na sposób wykonywania przysługujących mu praw z tytułu umowy najmu lokalu. Zmiana sposobu użytkowania lokalu pozwalała skarżącemu na wykonywanie przysługującego mu prawa najmu. Natomiast przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu niweczy cel, w jakim skarżący wynajął lokal. Skarżący podniósł ponadto, że w występował już w tym postępowaniu w charakterze strony, wnosił środki zaskarżenia, otrzymywał korespondencję w toczącej się sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, kto czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wskazuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten najczęściej wywodzony jest z przepisów prawa materialnego zarówno administracyjnego, jak i cywilnego. Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (tj. obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie wskazuje, kto powinien być adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa jednak pogląd, że skoro ogólną zasadą jest, że odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu (art. 61 Prawa budowlanego), to w drodze wykładni systemowej należy przyjąć, że również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza to jednak, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego może być tylko i wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tego rodzaju postępowaniu będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W tej sprawie skarżący R. M., prowadzący klub "[...]", domaga się przyznania mu statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, w której na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nakazał współwłaścicielom budynku przy ulicy G. w P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ulicy G. w P., w której funkcjonuje ten klub. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych umowy najmu z dnia 23 marca 2007 r. zawartej pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. G. a R. M. wynika, że skarżący wynajął część budynku użytkowego z przeznaczeniem na działalność handlową, gastronomiczną i kulturalno-rozrywkową. W § 3 ust. 3 tej umowy postanowiono, że w razie, gdyby się okazało, iż budynek będący przedmiotem najmu nie posiada wszystkich pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami administracyjnymi do zgłoszenia i prowadzenia działalności określonej w ust. 1, to wynajmujący wyraża zgodę na przeprowadzenie przez najemcę stosownych procedur administracyjnych celem uzyskania w/w pozwoleń, uzgodnień i opinii. W § 8 ust. 2 umowy zastrzeżono, że najemca może wykonywać w przedmiocie najmu wszelkie prace budowlane, wprowadzać ulepszenia, przeprowadzać prace remontowe, które okażą się konieczne dla prowadzenia w nim działalności. Z tych zapisów umowy najmu wynika, że współwłaściciele nieruchomości przy ul. G. w P. przyznali skarżącemu prawo do dysponowania wynajętą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Sąd I instancji oraz organ odwoławczy dokonał więc błędnej interpretacji tej umowy, przyjmując, że skarżący nie ma interesu prawnego w tej sprawie, a w konsekwencji przymiotu strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro współwłaściciele budynku użytkowego przyznali R. M. prawo do dysponowania częścią tego budynku na cele budowlane w zakresie, w jakim jest to konieczne do prowadzenia w nim działalności handlowej, gastronomicznej i kulturalno-rozrywkowej, to z tak ukształtowanego stosunku najmu może on wywodzić interes prawny w postępowaniu w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Należy ponadto zauważyć, że – jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2011 r. – R. M. w dniu 28 sierpnia 2009 r. złożył zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego przy ul. G. w P. z funkcji handlowej na funkcję usługową (lokal wielofunkcyjny, estradowo – taneczno - gastronomiczny). Na tego rodzaju funkcję wnioskodawca uzyskał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję Prezydenta Miasta Poznania o warunkach zabudowy, a projekt tej decyzji został uzgodniony postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. W postępowaniu zgłoszeniowym, prowadzonym Prezydenta Miasta Poznania na podstawie art. 71 ust. 2 Prawo budowlane, R. M. był więc stroną postępowania i organy nie kwestionowały jego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającego z umowy najmu z dnia 23 marca 2007 r. Postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie jest ściśle powiązane z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2011 r. nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ulicy G. w P. została wydana na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w związku z wniesieniem sprzeciwu przez organy architektoniczno – budowlane w postępowaniu zgłoszeniowym co do zmiany sposobu użytkowania części tego budynku. Odmowa przyznania skarżącemu statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego uniemożliwia mu podnoszenie zarzutów dotyczących sprzeciwu wniesionego przez organy architektoniczno – budowlane w postępowaniu zgłoszeniowym, w którym był on wnioskodawcą. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji oraz organ odwoławczy dokonały błędnej oceny stanu faktycznego tej sprawy przyjmując, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania administracyjnego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W tej sytuacji prawnej organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie R. M. i odnieść się merytorycznie do podniesionych przez niego zarzutów. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.