II SA/Wa 1442/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Teresa Zyglewska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lutego 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Komendant Rejonowy Policji [...] odmówił wykonania czynności wypłaty na rzecz K.L. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2008, 2009, 2010. Po rozpatrzeniu odwołania K.L. Komendant [...] Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ motywował, iż K.L.jest emerytem Policji uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego z resortu spraw wewnętrznych i administracji. Zainteresowany do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przyznany na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określił w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania i zwracania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego – rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Paragraf 8 tego rozporządzenia stanowił, że jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Natomiast § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wskazywał, że organem uprawnionym do wydawania decyzji w tym zakresie co do emerytów i rencistów jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionego. Przepis § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniający rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uchylił postanowienia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Organ argumentował, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu prawo do tego równoważnika przysługuje policjantom, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Organ podkreślił, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Tym samym za niezasadny należy uznać – w ocenie organu odwoławczego – zarzut skarżącego, że prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego należy potraktować jako jego prawo nabyte. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.L., wywodząc, że równoważnik za remont mieszkania mu przysługuje i wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu tej należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lutego 2011 r. naruszają przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że K.L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 1994 r. z prawem do otrzymywania świadczeń emerytalnych z resortu spraw wewnętrznych. W dniu [...] sierpnia 2002 r. została wydana decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 3 norm zaludnienia. Decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 2005 r. decyzja opisana wyżej została zmieniona przez Komendanta [...] Policji w ten sposób, że cofnięto stronie z dniem [...] grudnia 2004 r. uprawnienie do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 3 norm zaludnienia i przyznano stronie z dniem [...] stycznia 2005 r. uprawnienie do pobierania tego świadczenia w wysokości 2 norm zaludnienia. Materialnoprawną podstawą wydania tych decyzji pozostawał przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Niekwestionowanym jest, co zostało podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji od początku obowiązywania tego aktu prawnego, to jest od dnia 10 maja 1990 r. niezmiennie stanowił, iż uprawnienie do powyższego równoważnika pieniężnego przysługiwało jedynie policjantom. Regulacja ta nie odnosiła się więc do emerytów policyjnych. Jednakże rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji zawarło w § 8 regulację, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przepis w tym brzmieniu obowiązywał do dnia 1 stycznia 2006 r., albowiem z tą datą został on uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż odmowa wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny wynika z faktu, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przyznają powyższego prawa emerytom policyjnym, a także uprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa w tym § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Okoliczność ta przesądza zdaniem organu odwoławczego, iż skarżący nie może powoływać się na zasadę praw nabytych. Zdaniem zaś organu I instancji dawne decyzje administracyjne ustalające bezterminowo prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydano w oparciu o przepisy wykonawcze, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2006 r. i od tego dnia nie wywołują już skutków prawnych w tej materii. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zgodzić się z powyższymi założeniami. Zważyć bowiem należy, iż skarżący swoje prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu nie wywodzi obecnie z przepisów prawa lecz z decyzji funkcjonującej nadal w obrocie prawnym z dnia [...] sierpnia 2002 r. zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., która mu to prawo przyznała bezterminowo i to w czasie, kiedy K.L. był już emerytem policyjnym. To ta decyzja, a nie przepisy prawa stanowią źródło uprawnienia skarżącego. Nie ma znaczenia fakt, że przepisy, w oparciu o które została wydana powyższa decyzja zostały później uchylone, czy też, że uregulowania zawarte w rozporządzeniu nie posiadały umocowania ustawowego. Prawo administracyjne bowiem nie zna instytucji nieważności decyzji ex lege, czy też decyzji nieistniejącej z mocy prawa. Wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego może nastąpić jedynie w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Powyższa zasada domniemania mocy obowiązującej decyzji ostatecznej została zakreślona w art. 16 k.p.a. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały zastosowane żadne tryby nadzwyczajne przewidziane w procedurze administracyjnej, które wyeliminowałyby z obrotu prawnego decyzję będącą źródłem uprawnień skarżącego. Żadne przepisy intertemporalne nie przewidywały także wyeliminowanie tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego. Nie kwestionowanym jest, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących dane zagadnienie, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy zostały wprowadzone z mocą obowiązującą z datą wsteczną. Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zawierało żadnych postanowień w tej kwestii, ani też nie odnosiło się co do obowiązywania decyzji wydanych przed wejściem w życie tych norm. Nie ma więc żadnych podstaw do twierdzenia, iż decyzje te nie obowiązują. Nawet więc, gdy odpadła podstawa wydania decyzji, to decyzja zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych nadal obowiązuje. Podkreślić należy, że zmiana stanu prawnego nie wywołała wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Nowelizacja przepisów rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznającym emerytom policyjnym prawo do powyższego równoważnika pieniężnego. Nawet jeśli, jak twierdzi organ, decyzja została wydana w oparciu o wadliwy, czy też nieobowiązujący przepis prawa, to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym do czasu jej wyeliminowania w drodze postępowań nadzwyczajnych zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjmuje się bowiem, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, a organ jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1461/81). Funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1996 r., sygn. akt III SA 335/95 – LEX nr 26687). Dopóki więc decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany w przepisach procedury administracyjnej, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Dodać należy, że decyzja, która przyznaje K.L. prawo do równoważnika, jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy nie określały zdarzeń ani warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku materialnoprawnego. Mając na uwadze przytoczone argumenty oraz wzgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) za uprawnione należy uznać stwierdzenie, że decyzja administracyjna z dnia [...] sierpnia 2002 r. zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci prawa do otrzymywania go na zasadach w niej określonych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną.