VII SA/Wa 1807/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. W., M. W., I. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 1807/11 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami) nałożył na S. W., M. W. i I. W. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł ( dziesięć tysięcy złotych) za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] czerwca 2009r., nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie: 1. remontu dachu, 2. remontu płyt balkonowych, 3. wymiany obróbek blacharskich, 4. wymiany rynien i rur spustowych oraz zakazującej użytkowania lokalu nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w związku z niewykonaniem nakazu zawartego w jego decyzji z dnia [...] czerwca 2009r., nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. wystosował do zobowiązanych upomnienie z dnia [...] listopada 2009r., a następnie [...] lutego 2010r. wystawił tytuł wykonawczy TYT-3 Nr [...], którym wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Podczas oględzin przedmiotowego budynku, dokonanych w dniu 1 kwietnia 2011 r., sporządzono protokół, w którym stwierdzono brak wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Dalej organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednorazowa grzywna w celu przymuszenia nakładana na osobę fizyczną, nie może przekroczyć 10.000 zł. W celem zapewnienia efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, biorąc pod uwagę zasadę określoną w art. 7 § 2 ww. ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. uznał za zasadne nałożenie grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Powodem nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości było niewykonanie przez zobowiązanych obowiązku określonego egzekwowaną decyzją przez prawie dwa lata od daty jej wydania. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1148/04 - LEX nr 164945 nakładając grzywnę w celu przymuszenia "organ (egzekucyjny) nie powinien się kierować takimi okolicznościami, jak możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego". Nadto pouczył skarżących, że stosownie do art. 124 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku nie wpłacenia kwoty w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie wezwał do wykonania obowiązku określonego decyzją, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, a w przypadku jego nie wykonania, zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W razie wykonania obowiązku, o którym mowa w tytule wykonawczym, nałożona grzywna na wniosek zobowiązanego podlega umorzeniu. S. W., M. W., I. W. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. S. W. i I. W. w swoim zażaleniu podnieśli, że grzywna w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. została nałożona na trzy osoby będące współwłaścicielami budynku, bez określenia, czy obowiązek jej uiszczenia obciąża każdego ze współwłaścicieli, czy też wszystkich łącznie. Wskazali, że wykładnia zastosowanych przez organ przepisów nakazuje nałożyć grzywnę odrębnie dla każdego ze zobowiązanych. Obowiązek wykonania remontu nie ma charakteru zobowiązania solidarnego, co uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że zastosowany środek egzekucyjny również nie ma takiego charakteru. Na poparcie tego poglądu przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4.06.2008 r. II SA/G1 909/07. Poza tym wskazali na fakt wykonania remontu dachu, oraz to, że oględziny przeprowadzone w dniu 1.04.2011 r. odbyły się bez ich obecności. Podnieśli, że prace remontowe wykonują sukcesywnie, w miarę możliwości finansowych. Nadto, że ustalenie grzywny w maksymalnej wysokości z powołaniem się jedynie na dwuletni okres zwłoki w wykonaniu prac remontowych - stanowiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, przyznanego organowi egzekucyjnemu, przepisem art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16.01.2007 r. II SA/Bk 311/06, w którym stwierdzono, że przy określaniu wysokości grzywny "organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości". Zasada celowości (art. 7§2 u.p.e.a.) stanowi natomiast, że "organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego". M. W. w swoim zażaleniu kwestionował głównie zasadność obciążania aktualnych właścicieli budynku obowiązkiem wykonania wskazanych w decyzji prac remontowych, w sytuacji gdy do złego stanu technicznego budynku doprowadziła Gmina, jako poprzedni właściciel. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń S. W., M. W., I. W. na postanowieniem Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2011 r.- utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w związku z niewykonaniem przez I. W., S. W. i M. W. obowiązku wskazanego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] czerwca 2009r., nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. - organ powiatowy prowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu [...] listopada 2009r. do zobowiązanych została wystosowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie w dniu [...] lutego 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuły wykonawcze Nr [...] , których doręczenie zobowiązanym wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. uznał za bezzasadne zarzuty wniesione przez zobowiązanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem dnia [...] czerwca 2010r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W dniu 11.04.2011 r. zostały dokonane oględziny budynku w celu stwierdzenia wykonania egzekwowanego obowiązku. Wobec stwierdzenia, iż decyzja nakazująca usunięcie wskazanych w niej nieprawidłowości nie została wykonana, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał objęte zażaleniem postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nałożeniu na S. W., M. W. oraz I. W. grzywny w celu przymuszenia do wykonania w/w obowiązku w wysokości 10.000 zł. W ocenie organu II instancji, PINB dla m.W. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wobec powyższego wskazał, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Odnosząc się do kwestii kwoty, w jakiej grzywna została nałożona Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organ powiatowy wyczerpująco uzasadnił jej wysokość powołując przy tym odpowiednią podstawę prawną. Zobowiązani pomimo, iż egzekwowana decyzja stała się ostateczna nie podjęli żadnych działań celem realizacji jej dyspozycji, co potwierdzono podczas czynności kontrolnych dokonanych w dniu 1.04.2011 r. W odpowiedzi na zarzuty zobowiązanych zawarte w zażaleniu podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jaki może zostać zastosowany wobec podmiotu zobowiązanego. Środkiem egzekucyjnym, który mógłby być ewentualnie zastosowany w przedmiotowej sprawie jest zastępcze wykonanie obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Środek ten nie pozostawia podmiotowi zobowiązanemu możliwości wyboru wykonawcy robót, terminu jego zastosowania ani wpływu na koszty tegoż wykonania, którymi w pełni wraz z kosztami egzekucyjnym zostanie obciążony. Organ II instancji wskazał, że zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania egzekwowanej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wszyscy współwłaściciele ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania powstałe w związku z posiadanym prawem współwłasności nieruchomości. Spełnienie zobowiązania przez jednego ze współwłaścicieli zwalnia pozostałych z jego wykonania, jednakże współwłaścicielowi, który spełnił świadczenie przysługuje w stosunku do pozostałych prawo regresu, czyli wyegzekwowania kosztów poniesionych w związku z wykonaniem obowiązku dotyczącego przedmiotu objętego współwłasnością na drodze cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Ponadto według art. 209 cytowanej ustawy każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Wobec powyższego za bezzasadny uznał zarzut zobowiązanych dotyczący obciążenia ich grzywną na podstawie jednego postanowienia, skierowanego do wszystkich współwłaścicieli. S. W. i I. W. wnieśli skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2011 r. w przedmiocie wymierzenia grzywny. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...].04.2011 r. W uzasadnieniu podnieśli, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2011 r. nałożył na S. W., M. W. i I. W. jednorazową grzywnę w wysokości 10 000 zł. w celu przymuszenia do wykonania prac remontowych w budynku przy ul. [...] w W. W zażaleniu na powyższe postanowienie podnosili zarzut braku określenia czy nałożenie grzywny na trzy osoby będące współwłaścicielami budynku obciąża każdego ze współwłaścicieli osobno, czy też wszystkich łącznie. Pomimo tak sformułowanego zarzutu, organ odwoławczy nie uznał go za zasadny, powołując się na art. 200 kodeksu cywilnego, który nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, co wynika z powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4.06.2008 r. sygn. II SA/G1 909/07. Ponadto podnosili, że organ egzekucyjny przekroczył granice uznania administracyjnego w ramach stosowania art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy egzekucyjne obu instancji nie wskazały na okoliczności uzasadniające nałożenie grzywny w wysokości maksymalnej, w szczególności nie wykazały, że za takim rozstrzygnięciem przemawia zasada celowości. Również M. W. wniósł skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu skargi kwestionował głównie zasadność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie remontu dachu, płyt balkonowych, wymiany obróbek blacharskich oraz rynien i rur spustowych. Wskazywał, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości powinien w istocie obciążać Gminę W., a mimo to na podstawie wadliwej decyzji organ wystawił tytuły wykonawcze Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami) przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Pod pojęciem środków egzekucyjnych rozumie się zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Ustawodawca w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami) wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania. Wynika z nich obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Odnosząc się do kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia, słusznie organ I instancji wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1148/04, gdzie wskazano, że " Nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego". Z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Poinformował zobowiązanych o możliwości wynikającej z treści art. 125 ustawy egzekucyjnej. Nie naruszył więc granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poza tym słusznie organ odwoławczy podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jaki może zostać zastosowany wobec podmiotu zobowiązanego. Zastępcze wykonanie obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych nie daje możliwości wpływu na koszty tego wykonania. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że wszyscy współwłaściciele ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania powstałe w związku z posiadanym prawem współwłasności nieruchomości. Spełnienie zobowiązania przez jednego ze współwłaścicieli zwalnia pozostałych z jego wykonania, jednakże współwłaścicielowi, który spełnił świadczenie przysługuje w stosunku do pozostałych prawo regresu, czyli wyegzekwowania kosztów poniesionych w związku z wykonaniem obowiązku dotyczącego przedmiotu objętego współwłasnością na drodze cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Ponadto według art. 209 cytowanej ustawy każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Wobec powyższego za bezzasadny należy uznać zarzut zobowiązanych dotyczący obciążenia ich grzywną na podstawie jednego postanowienia skierowanego do wszystkich współwłaścicieli. Jednocześnie należy zauważyć, że jeśli skarżący mieli wątpliwości, co do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie tego czy obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia obciąża każdego z nich z osobna, czy też wszystkich łącznie, to mogli zwrócić się do organu o wyjaśnienie wątpliwości na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Przepis ten stosowany odpowiednio do postanowień stanowi, że "organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji." Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.