II GSK 692/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1664/11 w sprawie ze skargi P.M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od "Polskie Media" S.A. w Warszawie na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 5180 (pięć tysięcy sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 692/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., VI SA/Wa 1664/11, w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w W. uchylił decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w pkt. IV oraz uchwałę KRRiT z dnia [...] listopada 2008 r. w pkt. III wraz z uchwałą KRRiT z dnia [...] marca 2009 r. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że przywołane decyzje i uchwały nie podlegają wykonaniu. Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne. Przewodniczący KRRiT decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r, nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 roku udzielającą [...] S.A. z siedzibą w W. koncesji na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "[...]". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że spółka [...] na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. uzyskała koncesję na kolejny okres na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "[...]". Zgodnie z pkt IV koncesji opłata za jej udzielenie wyniosła 6.915.000 złotych i została ustalona na podstawie § 4 w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat). W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że obowiązujący stan prawny zawiera podstawę do ustalania wysokości opłaty za udzielenie koncesji. Jednocześnie zaznaczył, że nie posiada on kompetencji do badania zgodności z Konstytucją przepisów ustawowych ani aktów wykonawczych wydanych w wykonaniu ustawowej delegacji. Podniósł również, że powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., K 33/01, nie może zostać przez organ analogicznie zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Organ wskazał, że okoliczność wystąpienia przez WSA w W. do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność z Konstytucją art. 40 ust 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.; dalej: u.r.t.) i rozporządzenia w sprawie opłat II GSK 692/12 nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ postępowania. Podniósł również, że stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Od powyższego wyroku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła "[...]" S.A. w W., wskazując w szczególności na niekonstytucyjność rozporządzenia, na podstawie którego ustalono względem niej wysokość opłaty za udzielenie koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r, VI SA/Wa 1664/11, uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że art. 40 ust. 2 u.r.t. upoważnia KRRiT do ustalenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji oraz fakultatywnie - do określenia podmiotów zwolnionych od tej opłaty. Sąd zwrócił uwagę, że na podstawie tego upoważnienia Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydała rozporządzenie z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. nr 12, poz. 153 ze zm.). Jednocześnie podniósł, że wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r, w sprawie P9/09, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 40 ust. 2 u.r.t. za niezgodny z art. 217 i 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a wydane na jego podstawie rozporządzenie KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r., stanowiące podstawę obliczenia opłaty koncesyjnej, za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, odraczając utratę mocy obowiązującej tych przepisów na okres dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu I instancji w świetle uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 40 ust. 2 u.r.t. był niezgodny z Konstytucją od chwili wejścia w życie, natomiast ww. rozporządzenie KRRiT było niekonstytucyjne od chwili wydania. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że dopiero od tej daty stały się niezgodne z Konstytucją. II GSK 692/12 Sąd I instancji jednocześnie podkreślił, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisów nie ogranicza uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu aktu pod ustawowego. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że stanowiące podstawę obliczenia opłaty przepisy rozporządzenie w sprawie opłat zostało wydane w sposób sprzeczny z wymogami stawianymi przez Konstytucję RP, zaś stanowiący podstawę dla wskazanego rozporządzenia art. 40 ust. 2 u.r.t. jest niezgodny z Konstytucją RP od daty wejścia w życie. W ocenie Sądu zaś uznanie przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje stwierdzenie wydania kontrolowanego aktu z naruszeniem prawa prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd przyjął, że jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją akty jako wydane na podstawie przepisów niezgodnych z ustawą zasadniczą. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również - zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię art. 40 ust. 2 u.r.t. w zw. z rozporządzeniem w sprawie opłat w zw. z art. 178 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 184 i art. 190 ust. 3 Konstytucji, która doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że niekonstytucyjność art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz rozporządzenie w sprawie opłat, pomimo odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., P 9/09, utraty mocy obowiązującej przywołanych przepisów, musi skutkować odmową ich zastosowania, a ponadto, że Sąd I instancji jest uprawniony do samodzielnej kontroli ich konstytucyjności; błędną wykładnię art. 40 ust. 2 u.r.t. w zw. z rozporządzeniem w sprawie opłat w zw. z art. 40 ust. 1 u.r.t., polegającą na pominięciu przez Sąd I instancji zasady odpłatności udzielenia koncesji, która wynika z art. 40 ust. 1 u.r.t. II GSK 692/12 Na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej do wstrzymania wykonania decyzji Przewodniczącego KRRiT [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz decyzji [...]z dnia [...] stycznia 2009 r., jak również uchwał KRRiT upoważniających do wydania ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ w szczególności podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. jednoznacznie wskazał, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia w sprawie opłat ma umożliwić skuteczne prowadzenie procesów koncesyjnych przez pobieranie opłaty z tytułu udzielenia koncesji. Przepisy te bowiem - zdaniem organu - pozostają w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej częścią obowiązującego porządku prawnego i jako takie powinny być stosowane nie tylko przez organ koncesyjny, ale i sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" S.A. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżący kasacyjnie organ podniósł w podstawach kasacyjnych zarzut, że Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok na skutek błędnej wykładni art. 40 ust. 2 u.r.t. w zw. z rozporządzeniem w sprawie opłat za udzielenie koncesji na 1IGSK692/12 rozpowszechnianie programów w zw. z art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 184 oraz 190 ust. 3 Konstytucji RP. Błędna wykładnia przywołanych przepisów doprowadziła do odmowy zastosowania przepisów art. 40 ust. 2 u.r.t, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, jednakże odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów o 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Zdaniem organu odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny oznacza, że przepisy te powinny być stosowane do czasu utraty ich mocy obowiązującej. Oznacza to, że Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił ich zastosowania, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz uchwał KRRiT. Zarzut ten jest trafny, aczkolwiek nie można w pełni podzielić jego uzasadnienia. Przytoczone przez organ w skardze kasacyjnej stanowisko jest uzasadnione o tyle, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny skutków wyroku TK, którym TK odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, co dotyczy zarówno przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, jak i wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stwierdzenie niekonstytucyjności określonych przepisów przez TK oznacza, że przepisy te były niezgodne z Konstytucją od chwili ich uchwalenia, a wobec tego sąd może odmówić ich zastosowania, natomiast "odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiednim organom państwa stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją RP lub innym aktem nadrzędnym". W kontekście takiej oceny niezrozumiałe jest stanowisko w końcowej części uzasadnienia wyroku z powołaniem się na wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04 i wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, że "w przypadku zastosowania przez TK przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej II GSK 692/12 niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności sprawy, jak i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Sąd I instancji podzielając to stanowisko, w ogóle nie podjął analizy co do znaczenia i skutków wyroku TK w zakresie mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, ograniczając się do odmowy ich zastosowania z powodu stwierdzenia ich niekonstytucyjności. Nie jest trafny pogląd Sądu, że odroczenie przez TK niekonstytucyjnych przepisów ma na celu jedynie umożliwienie prawodawcy dokonanie zmiany tego przepisu tak, aby był on zgodny z Konstytucją RP lub innym aktem nadrzędnym. Również nie jest trafne stanowisko organu, że nie jest dopuszczalna odmowa zastosowania przez sąd przepisów uznanych przez TK za niekonstytucyjne w okresie odroczenia utraty ich mocy obowiązującej, ponieważ są one w tym okresie częścią obowiązującego porządku prawnego. W orzecznictwie TK i NSA zostało już bowiem wypracowane stanowisko co do tego, że odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji oznacza, że sądy w każdym przypadku mają obowiązek dokonać analizy, czy w rozpoznawanej sprawie przepis ten powinien czy nie powinien być stosowany, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, w tym zwłaszcza okoliczności wskazane w powołanym wyroku TK z dnia 27 października 2001 r., sygn. SK 1/04 oraz wyroku NSA z dnia 26 luty 2006 r., II OSK 1403/05, na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. Celem tej analizy jest wyważenie racji przemawiających za zastosowaniem lub odmową zastosowania w konkretnej sprawie niekonstytucyjnego przepisu. W rozpoznawanej sprawie niekonstytucyjne przepisy dotyczą wysokości opłaty za udzielenie koncesji przy zachowaniu obowiązywania podstawowego przepisu, tj. art. 40 ust. 1 u.r.t, który stanowi, że za udzielnie koncesji pobiera się opłatę. Wymaga więc rozważenia także to, czy dopuszczalne jest udzielenie koncesji bez pobierania opłaty, ale również to, czy przyczyny niekonstytucyjności przepisów dotyczących wysokości opłaty za udzielenie koncesji i odroczenie utraty mocy obowiązującej tych przepisów przemawiają za stosowaniem tych przepisów mimo ich niekonstytucyjności. Istotne znaczenie co do tego mają motywy wyroku TK, które Sąd I instancji całkowicie pominął. Trafność zarzutów w tym zakresie przemawia za koniecznością rozpoznania ponownie sprawy przez Sąd I instancji, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego IIGSK692/12 wyroku w całości. Sądu I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. należy uznać, że rację ma skarżący organ, iż Sąd I instancji ma obowiązek w uzasadnieniu wskazać podstawę prawną wszystkich rozstrzygnięć podjętych w wyroku wraz z jej uzasadnieniem. Uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w ramach kontroli kasacyjnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie naruszenie polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. [pic] [pic]