VI SA/Wa 1664/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w pkt IV oraz uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2008 r. w pkt III oraz uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że opisane w pkt 1 decyzje i uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 10 257 (dziesięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 roku udzielającą P. S.A. z siedzibą w W. koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji nr [...], na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że spółka P. na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., uzyskała koncesję na kolejny okres, na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą [...]. Przy czym zgodnie z pkt IV koncesji, opłata za jej udzielenie wyniosła 6.915.000 złotych i została ustalona na podstawie § 4 w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 153 ze zm.). Przewodniczący KRRiT podkreślił, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Realizacja tych zasad oznacza, m. in. to, że organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. W realiach rozpatrywanej sprawy – obowiązujący stan prawny zawiera, w ocenie organu, podstawę do ustalania wysokości opłaty za udzielenie koncesji. Przy czym, organ zaznaczył, że nie posiada kompetencji do badania zgodności z Konstytucją przepisów ustawowych, ani aktów wykonawczych wydanych w wykonaniu ustawowej delegacji. Podniósł również, że powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r. (sygn. akt K 33/01, opub. OTK-A 2002/4/44) nie może zostać przez organ analogicznie zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Następnie powołując się na orzecznictwo NSA wywiódł, że okoliczność wystąpienia przez WSA w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność z Konstytucją art. 40 ust 2 u.r.t. i rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ postępowania. Podniósł również, że stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W konkluzji Przewodniczący KRRiT stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a ustalona wysokość opłaty koncesyjnej obliczona została w sposób zgodny z rozporządzeniem KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r., do którego stosowania organ jest zobligowany z przyczyn wskazanych jak wyżej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. Spółka Akcyjna z/s w W. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. w części dotyczącej opłaty koncesyjnej – pkt IV, zasądzenie kosztów postępowania oraz zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie sygn. akt P 9/09. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 92 ust. 1 i art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; 2. art. 40 ust. 2 u.r.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyroki TK z dnia: 16 czerwca 1998 r., sygn. U 9/97, opubl. OTK 1998/4/51; 1 września 1998 r., sygn. U 1/98, opubl. OTK 1998/5/65; 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, opubl. OTK 1999/1/4; 6 marca 2002 r, sygn. P 7/00, opubl. OTK-A 2002/2/13) podnosząc, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny. Wywiodła również, powołując się na wyrok TK z dnia 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, opubl. OTK 1999/1/4, że art. 217 Konstytucji RP ustanawiając władztwo podatkowe państwa, dodatkowo podkreśla gwarancję wyłącznie ustawowego trybu nakładania podatków i innych danin publicznych. Zdaniem Spółki, opłaty koncesyjne bezspornie uznać należy za daninę publiczną w rozumieniu ustawy zasadniczej. Oprócz bowiem podatków, z różnych ustaw wynika obowiązek ponoszenia świadczeń pieniężnych na rzecz poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych. Różnice widoczne bywają w określeniu kręgu podmiotów, przedmiotu lub podstawy opodatkowania, oraz sposobu ustalania stawek i zasad poboru danej daniny. Spółka wskazała, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na tle art. 217 Konstytucji RP dopuszcza jedynie niewielkie odstępstwa od zasady wyłączności ustawowej w sferze prawa daninowego, poprzez uregulowanie w aktach wykonawczych (rozporządzeniach) zagadnień innych niż te wyliczone w art. 217 - oczywiście w granicach upoważnienia ustawowego wydanego zgodnie z wytycznymi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przy czym w ocenie skarżącej, należy mieć na uwadze, że art. 92 ust. 1 może być stosowany jedynie w takim zakresie, w jakim regulację pozaustawową prawa daninowego dopuszcza art. 217 Konstytucji RP — a zatem na zasadzie uzupełnienia zapisów ustawowych, i to wyłącznie w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji podatku. Za nieprecyzyjną uznała wskazówkę zawartą w delegacji ustawowej, że wysokość opłaty określana być winna przy uwzględnieniu charakteru poszczególnych nadawców i ich programów oraz podniosła, że organ nie wskazał do jakich innych wytycznych zawartych w ustawie odniósł się wydając rozporządzenie z dnia 4 lutego 2000 r. Zdaniem skarżącej delegacja z art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji nie stanowi wystarczającej podstawy do określenia wysokości opłaty koncesyjnej, a zatem przepis - nie spełniając wymogów upoważnienia do wydania rozporządzenia zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - jest niezgodny z art. 92 ust. 1 ustawy zasadniczej. W konsekwencji, rozporządzenie to uznać należy za sprzeczne z art. 92 ust. 1 i art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji RP, bowiem wydane zostało z powołaniem na wadliwą delegację z art. 40 ust. 2 u.r.t., ergo wydane zostało w części określającej wysokość opłaty bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze, spółka podniosła, że obliczenie przez organ opłaty koncesyjnej mogło nastąpić z naruszeniem wskazanych w petitum skargi przepisów, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy w zaskarżonym zakresie - wysokość ustalonej tam kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wyrażoną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć albowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 u.r.t. zgodnie z którym za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego i radiowego pobiera się opłatę, niezależnie od opłat za używanie urządzeń radiokomunikacyjnych oraz używanie częstotliwości, przewidzianych w ustawie o łączności. Art. 40 w ustępie 2 stanowi, że: "Krajowa Rada w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, uwzględniając charakter poszczególnych nadawców i ich programów, ustala, w drodze rozporządzenia, wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, oraz może określić podmioty zwolnione od opłaty". A zatem art. 40 ust. 2 u.r.t. upoważnia KRRiT do ustalenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za udzielenie koncesji oraz fakultatywnie – do określenia podmiotów zwolnionych od tej opłaty. Na podstawie tego upoważnienia Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydała rozporządzenie z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. nr 12, poz. 153 ze zm.) Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., w sprawie o sygnaturze P9/09, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji za niezgodny z art. 217 i 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Przewodniczącego KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. - stanowiące podstawę obliczenia opłaty koncesyjnej - za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny postanowił, że art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie KRRiT z 4 lutego 2000 r. w brzmieniu określonym w sentencji tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odroczenie utraty mocy obowiązującej art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenie KRRiT z 4 lutego 2000 r. nie oznacza, że w okresie pozostawania w obrocie prawnym były one zgodne z Konstytucją. W świetle uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 40 ust. 2 u.r.t. był niezgodny z Konstytucją od chwili wejścia jej w życie natomiast w/w rozporządzenie KRRiT – było niekonstytucyjne od chwili wydania. Odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że dopiero od tej daty stały się niezgodne z Konstytucją. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przez TK przepisów miało natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi jego stosowną zmianę, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61, a także NSA w wyrokach z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia nie stanowi jednocześnie dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro bowiem przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją to fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 228/11 sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Dokonując zatem opartej na art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności wskazanych przepisów skład orzekający stwierdził, że stanowiące podstawę obliczenia opłaty przepisy rozporządzenie KRRiT z 4 lutego 2000 r. zostało wydane w sposób sprzeczny z wymogami stawianymi przez Konstytucję RP, zaś stanowiący podstawę dla wskazanego rozporządzenia art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji jest niezgodny z Konstytucją RP od daty jej wejścia w życie. Nie można bowiem przyjąć, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucją jakiegoś aktu podustawowego z jednoczesnym odroczeniem wejścia w życie wyroku stwierdzającego tę niekonstytucyjność, powoduje nabranie przez taki niekonstytucyjny przepis specjalnej, wyższej mocy powodującej konieczność stosowania go przez sądy. Uznanie przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje stwierdzenie wydania kontrolowanego aktu z naruszeniem prawa prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższy pogląd znajduje swoje potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)." Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisów nie ogranicza wskazanego wyżej uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy ich zastosowania. W świetle powyższych rozważań, uprawnienie sądu administracyjnego, niezależne od statusu zakwestionowanych przepisów, tym bardziej nie może być podważone w sytuacji stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej, spowodował tym orzeczeniem, że przepisy, w stosunku do których stwierdzono niezgodność z normą konstytucyjną, zyskują szczególną wiążącą moc. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją RP musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją RP, a od tego dnia staje się niezgodny z ustawą zasadniczą. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko, bowiem nie wpływa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Jak już wyżej wspomniano odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiednim organom państwa stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją RP lub innym aktem nadrzędnym. Zasadne jest więc stanowisko, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Są orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.