II OSK 770/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del.NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 814/11 w sprawie ze skargi L. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania dotyczącego opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną. Sygn. II OSK 770/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 814/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. i R. małż. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania dotyczącego opłaty planistycznej, uchylił zaskarżone postanowienie. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wójt Gminy J. odmówił L. i R. małżonkom K. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. W ocenie organu wnioskodawcy uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie zakończonego postępowania. Przedmiotowa decyzja została doręczona L. i R. małżonkom K. w dniu 26 kwietnia 2011 r., na co wskazują zwrotne potwierdzenia odbioru tej decyzji. W dniu 3 czerwca 2011 r. L. i R. małż. K. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. pismo zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, do którego dołączyli odwołanie od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podnieśli, że postępowanie trwa już kilkanaście miesięcy. Decyzja, od której wnoszą odwołanie została wydana po kilkumiesięcznej przerwie w sprawie. W związku z tym pismami z dnia 4 lutego i 5 kwietnia 2011 r. zwracali się do organów o wyjaśnienie przyczyn bezczynności. Jak wskazali pisma te były pisane przez L. K., z uwagi na fakt, że R. K. miał już wówczas poważne problemy zdrowotne skutkujące zanikami pamięci będące powikłaniami po udarze mózgu, jakiemu uległ we wrześniu 2010 r. Dalej wskazali, że przedmiotowa decyzja została odebrana przez R. K., który z uwagi na problemy z pamięcią spowodowaną udarem mózgu zapomniał o ich doręczeniu. Dopiero w dniu 28 maja 2011 r. L. K. sprzątając w domu znalazła odebrane decyzje i dopiero w tym dniu dowiedziała się o wydaniu i doręczeniu decyzji. W związku z tym bez swej winy uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Z kolei R. K. w związku z zaburzeniami pamięci stanowiącymi powikłania udaru mózgu nie był świadomy, ze została mu skutecznie doręczona decyzja, nie powiedział także o tym swojej żonie. Na potwierdzenie występowania zaników pamięci odwołujący do wniosku dołączyli kartę wypisową ze szpitala oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 1 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 58 § 2 , art. 59 §1 oraz art. 134 k.p.a., odmówiło L. i R. małżonkom K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. i jednocześnie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Kolegium, przywołując treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wskazało, że wniosek odwołujących o przywrócenie terminu nie zasługuje na uznanie. Zdaniem organu odwołujący nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. W tym zakresie Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że samo zwolnienie czy też zaświadczenie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy strony w uchybieniu terminu do dokonania czynności. Choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i wymaga leżenia w łóżku, a strona sama nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. W ocenie organu choroba R.K. nie miała charakteru nagłego, a jego żona zdając sobie sprawę z dolegliwości męża, po powrocie do domu powinna była uzyskać wyjaśnienia męża, czy podczas jej nieobecności nie miało miejsce zdarzenie wymagające podjęcia określonych prawem czynności. Nadto organ dodał, iż L.K. była świadoma toczącego się postępowania i mogła spodziewać się wydania decyzji przez organ i prób jej doręczenia, bo do tego sprowadzała się ich interwencja dotycząca bezczynności organów. W tych okolicznościach - zdaniem Kolegium - brak było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji należało stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie L. i R. małżonkowie K. podnieśli, że argumentacja Kolegium wskazująca, że choroba skarżącego nie miała charakteru nagłego, a jego żona nie dołożyła należytej staranności celem dopełnienia czynności nie jest zgodna z prawdą. Ich zdaniem choroba R. K.polegająca na okresowym zaniku pamięci jest tego rodzaju, że nie można było zapobiec jej skutkom. R. K. pytany, czy podczas nieobecności żony miało miejsce jakieś zdarzenie wymagające podjęcia określonych czynności procesowych po prostu takiego faktu nie pamiętał. Skarżący podnieśli, że na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji czekali dziewięć miesięcy interweniując w tym czasie dwa razy. W związku z tym wskazali, że jakkolwiek wiedzieli o toczącym się postępowaniu, to przecież nie mogli przez cały czas przebywać w domu i oczekiwać na listonosza. Na zakończenie dodali, iż również L. K. ma kłopoty zdrowotne pogłębione na skutek choroby męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, wskazując że skarżący spóźnili się ze złożeniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji o 23 dni. Termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej w dniu 26 kwietnia 2011 r. upływał z dniem 10 maja 2011 r., zaś odwołanie zostało złożone w dniu 3 czerwca 2011 r. W tym zakresie błędnie organ przyjął (co wynika z niedokładnej analizy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji), że decyzja doręczona została 21 kwietnia 2011 r. a tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 maja 2011 r. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało jednak decydującego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd dalej wywodził, że w sytuacji uchybienia terminu strona nie jest pozbawiona ochrony prawnej. Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu może bowiem bronić się składając wniosek o jego przywrócenie. Przesłanki przywrócenia terminu, które muszą zaistnieć łącznie zostały ustanowione art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Po szczegółowym omówieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek Sąd zwrócił uwagę, że odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jedynie, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w dokonaniu tej czynności z uwagi na stan zdrowia skarżącego. Sąd tego stanowiska nie podzielił, podkreślając, że decyzja organu pierwszej instancji została wysłana do każdego ze skarżących osobno. Bezsporna jest okoliczność, że R. K. odebrał zarówno decyzję skierowaną do siebie, jak i do żony, w tym przypadku występując w roli dorosłego domownika uprawnionego do odbioru korespondencji (art. 43 k.p.a.). Odbierając w imieniu żony decyzję zobowiązał się tym samym do oddania jej adresatowi. Z pism skarżących wynika jednoznacznie, że z powyższego obowiązku się nie wywiązał. Okoliczności tej nie podważył również organ. Sąd uznał, że w stosunku do L.K. powstałe, w wyniku doręczenia zastępczego domniemanie prawne, polegające na tym, że decyzja została jej doręczona zostało obalone. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby podważyć takie założenie. Twierdzenia organu, że skarżąca zobowiązana była po powrocie do domu do zapytania męża, czy podczas jej nieobecności nie miało miejsca zdarzenie wymagające podjęcia określonych prawem czynności nie mogą, zdaniem Sądu, stanowić o winie skarżącej. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Tak ustalony stan rzeczy prowadzi, w ocenie Sądu, do przyjęcia, że przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 28 maja 2011 r., kiedy to skarżąca odnalazła odebrane przez skarżącego decyzje organu pierwszej instancji. Wiarygodności tego twierdzenia również organ nie podważył. Stąd też kolejny wniosek, że żądanie przywrócenia terminu zostało złożone w ustawowym terminie, określonym w art. 58 § 2 k.p.a. Odnośnie zaś samej przyczyny uchybienia terminu, jaką w niniejszej sprawie jest choroba skarżącego polegająca na okresowym zaniku pamięci, Sąd uznał, że istnienie tego typu okoliczności zostało przez stronę uprawdopodobnione. Z dołączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego z dnia 1 czerwca 2011 r. jednoznacznie wynika, że skarżący od 2002 r. leczy się z powodu zaburzeń krążenia mózgowego występującego pod postacią zaburzeń pamięci. W związku z tym wymaga stałego przyjmowania leków i okresowej kontroli neurologicznej. Również z karty informacyjnej leczenia szpitalnego przeprowadzonego w dniach 17-22 września 2010 r. wynika, iż powodem hospitalizacji było nagłe wystąpienie zaburzeń pamięci spowodowane niewydolnością krążenia mózgowego. Skoro wiarygodności wskazanych zaświadczeń lekarskich w żaden sposób organ nie podważył Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił wystąpienie zaburzeń pamięci, które wpłynęło na uchybienie przedmiotowego terminu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, a nie jej udowodnienia. Skoro we wniosku o przywrócenie terminu skarżący powoływał się na zaniki pamięci i za pomocą zaświadczeń lekarskich okoliczność taką wykazał, a organ jej istnienia nie podważył brak było podstaw do uznania, że przyczyna braku winy w uchybieniu terminu nie została uprawdopodobniona. Za przyjęciem, że strona uchybiła terminowi nie może również, zdaniem Sądu, przemawiać okoliczność, że skarżąca była świadoma toczącego się postępowania i mogła spodziewać się wydania przez organ decyzji i prób jej doręczenia. Tego rodzaju stanowisko, według Sądu, jest nieuzasadnione i skrajnie rygorystyczne w okolicznościach niniejszej sprawy. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Pożądany tu jest kompromis polegający na tym, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw . Jak wynika z akt sprawy wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nastąpiło po powtórnym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2010 r. Od tej daty organ pierwszej instancji, aż do wydania decyzji nie wykonał żadnej czynności. W takich okolicznościach sprawy nie sposób postawić skarżącym zarzutu, że nie podjęli kroków w celu ustalenia stanu sprawy. Nie można bowiem wymagać od strony, aby pozostawała do dyspozycji organu administracji, który nie dopełnia powinności z art. 10 k.p.a. oraz art. 35 i 36 k.p.a., wydając rozstrzygnięcie po tak znacznym okresie czasu. W ocenie Sądu odmowa przywrócenia uchybionego terminu jest wynikiem nie tylko błędnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 k.p.a., lecz również nadmiernego rygoryzmu i stawiania wymogów stronie, która w niniejszej sprawie wobec niedochowania przez organ gwarancji procesowych, mogła nie spodziewać się, że w czasie jej jednodniowej nieobecności w domu zostanie doręczona decyzja. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie orzekające o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 i art. 134 k.p.a. i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego: art. 58 §1 i 2 k.p.a. oraz art.134 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaistniały wymienione w pierwszym z tych przepisów przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a tym samym, że niezasadne jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uregulowane w art.134 k.p.a. oraz naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedstawiony w sprawie stan faktyczny dawał podstawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skutkując uznaniem braku przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art.188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i podniesiono, że ocena Sądu wyrażona w zaskarżonym wyroku jest błędna, co wprost wynika z zeznań małż. K. w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Z zeznań tych wynika, że L.K. w przypadku konieczności opuszczenia mieszkania zawsze zapewnia mężowi opiekę życzliwych sąsiadów bądź członka rodziny. Z tego organ odwoławczy wnioskuje, że w opiece mieści się także dopilnowanie oddania korespondencji żonie. Tym samym nie można zgodzić się z Sądem, że zostało obalone domniemanie doręczenia decyzji L.K.. Kolegium nie kwestionuje choroby R.K., lecz uważa że skarżący "posługują się tą chorobą stosownie do zaistniałych potrzeb". Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że wszelka korespondencja podpisywana jest przez obojga małżonków i z tego wywiódł, że choroba R.K. nie stanowi przeszkody do samodzielnego podejmowania czynności procesowych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił materiał dowodowy i niewłaściwie zastosował art.58 §1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.183§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U.2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art.183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W tej sytuacji kontrola instancyjna sprowadzała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaistniały przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, określone w art.58 § 1 i § 2 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że we wskazanym wyżej przepisie zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy, wniesienie prośby o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył pierwszej z wymienionych przesłanek. Zdaniem organu strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast Sąd pierwszej instancji zaprezentował stanowisko odmienne. Rozstrzygnięcie tej kwestii uzależnione jest w istocie rzeczy od oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Poza sporem jest, że odbiór decyzji organu pierwszej instancji skierowanej do obojga małżonków odrębnie pokwitował R. K. w dniu 26 kwietnia 2011 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 10 maja 2011 r., zaś odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony w dniu 3 czerwca 2011 r. ( data prezentaty pocztowej). Wniosek o przywrócenie terminu powinien wskazywać okoliczności przemawiające za brakiem winy skarżącego, które zapewniają uprawdopodobnienie tego wniosku. Wniosek złożony przez R. i L. małż. K., jak prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, wymogi te spełnia. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania uzasadniono odbiorem przez R.K. podczas nieobecności jego żony decyzji kierowanej do niego, jak również decyzji adresowanej do jego żony L. K. oraz chorobą R. K., która udokumentowana została kartą informacyjną leczenia szpitalnego w okresie od dnia 17 do dnia 22 września 2010 r. oraz zaświadczeniem specjalisty lekarza neurologa z dnia 1 czerwca 2011 r. Z dokumentacji lekarskiej wynika, że skarżący R. K. cierpi na zaburzenia pamięci po przebytym udarze mózgu. Odbierając w imieniu żony adresowaną do niej decyzję R.K. , na co słusznie zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wystąpił w roli dorosłego domownika uprawnionego do odbioru korespondencji. Odbierając w imieniu żony korespondencję zobowiązał się do jej oddania, lecz z powyższego obowiązku się nie wywiązał. Tej okoliczności organ administracji nie podważał. W stosunku do L.K. powstałe w wyniku doręczenia zastępczego domniemanie prawne polegające na tym, że pismo zostało jej doręczone zostało obalone. To z kolei rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności prawnej, czyli - w niniejszej sprawie - do wniesienia odwołania. Jakkolwiek doręczenie zastępcze, o którym mowa w art.43 k.p.a., rodzi ten sam skutek, co doręczenie go do rąk adresata, to niemożność zapoznania się z jego treścią z obiektywnej, niezależnej od strony przyczyny, w konkretnych okolicznościach, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie, stanowiło usprawiedliwioną przeszkodę do złożenia środka odwoławczego. Sąd pierwszej instancji dokonał także trafnej oceny odnośnie samej przyczyny uchybienia terminu, jaką w niniejszej sprawie była choroba polegająca na okresowym zaniku pamięci, która wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, została udokumentowana w wystarczający sposób. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podważa trafności zaskarżonego wyroku. Protokół jedynej rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 13 grudnia 2011 r., na który powołuje się organ skarżący kasacyjnie, nie zawiera wypowiedzi L.K. opisanej w skardze kasacyjnej. Z protokołu tego wynika jedynie, że skarżący L.i R.K. popierają skargę. Gdyby nawet przyjąć, że L. K. pozostawiła męża podczas nieobecności pod opieką życzliwych sąsiadów lub rodziny, to okoliczność ta nie podważa prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Nie wiadomo bowiem, jaki charakter miała sprawowana opieka: ciągły, czy może polegała na "doglądaniu" męża skarżącej przez życzliwych sąsiadów lub rodzinę. Nie jest przecież wykluczone, że w chwili odbioru korespondencji R.K. był sam w mieszkaniu. Za zbyt daleko idące uznać należy zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że skarżący posługują się chorobą stosownie do zaistniałych potrzeb. Słusznie natomiast Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne było długotrwałe, skarżący nie zostali powiadomieni o jego zakończeniu w trybie art.10 k.p.a. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że L. K. powinna codziennie oczekiwać listonosza, aby decyzję organu pierwszej instancji odebrać osobiście. Mając na uwadze rodzaj choroby, na jaką cierpi skarżący, trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodziły podstawy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.