II OSK 912/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. oraz W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/11 w sprawie ze skargi J. S., L. S., B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku B. i W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Częstochowskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce w miejscowości K. przy ulicy [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Częstochowskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zakończyła postępowanie legalizacyjne. Budynek ten wzniesiony został w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1984 r. o pozwoleniu na budowę. Inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego bowiem zamiast budynku gospodarczego, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. wybudował budynek mieszkalny. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nakazał inwestorowi L. S. przedłożenie określonych dokumentów, a następnie po wykonaniu nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu nadzoru kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że decyzją Starosty Częstochowskiego zakończono postępowanie legalizacyjne przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., pod rządami której wybudowano budynek mieszkalny. Jako materialnoprawną podstawę decyzji wskazano jednak przepisy ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 2). Okoliczność ta jednak zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi tylko "(...) pomieszanie trybów legalizacyjnych ze starego i nowego Prawa budowlanego" i nie przesądza o kwalifikowanej wadliwości decyzji. Możliwość doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w miejscowości K. do stanu zgodnego z prawem została przesądzona w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r., która pozostaje w obrocie prawnym. Wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych tą decyzją prowadziło w konsekwencji do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania B. i W. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Częstochowskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz przebieg prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w Częstochowie postępowania dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Uznał, że budowa budynku mieszkalnego stanowiła samowolę budowlaną, a nie odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja ta (z dnia [...] czerwca 1984 r.) udzielała pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Konsekwencją tego powinno być stosowanie w postępowaniu legalizacyjnym art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku, gdy w sprawie doszło do powstania samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. lub gdy do tego rodzaju obiektów budowlanych wszczęto postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 1995 r. – będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r., a więc art. 37 i 40 ustawy z 1974 r. Organ administracyjny po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o procedurę określoną w ww. ustawie czego, jak uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie nie uczyniono. Kontrolowana decyzja Starosty Częstochowskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydana została zatem z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z. dnia 7 Iipca1994 r. – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S., L. S., B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania – postępowaniu stwierdzającym nieważność decyzji. Postępowanie to jest odrębne od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a. Sąd podkreślił, że biorąc pod uwagę okoliczności sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, że naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania Sąd nie podzieli oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego rażącej wadliwości decyzją Starosty Częstochowskiego udzielającego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami k.p.a. swojego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Analizując akta administracyjne postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją Sąd wskazał, że inwestor R. S. w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1984 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 72,80 m2 i kubaturze 600 m3 wybudował budynek mieszkalny. Jedynie z oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie w dniu 3 sierpnia 2004 r. wynika, że inwestor zamiast budynku gospodarczego wybudował budynek mieszkalny. Nie określono jednak parametrów nowego obiektu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] marca 2003 r. wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, nakazano inwestorowi wykonanie określonych obowiązków (m.in. przedłożenie dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego z uwzględnieniem zmian i przeróbek w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem). W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że wykonane roboty budowlane nie były samowolą, a jedynie odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że decyzję wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (mimo wskazania w podstawie prawnej art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.). Wykonanie nałożonych obowiązków skutkowało wydaniem kontrolowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W tak ustalonym stanie faktycznym brak było, zdaniem Sądu, podstaw do stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ przede wszystkim nie wyjaśnił, w oparciu o akta sprawy, jakich odstępstw dokonał inwestor od zatwierdzonego decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. projektu budowlanego i czy miały one charakter odstępstw istotnych (jak przyjmował to w prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) czy też inwestor dokonał samowoli budowlanej. Dopiero przeprowadzenie analizy w tym aspekcie pozwoli na ustalenie i ocenę czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończyła proces legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym powinna być wydana wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. czy też inwestor dokonał samowoli budowlanej w związku z czym postępowanie legalizacyjne prowadzone powinno być w oparciu o przepisy dotychczasowe, tj. ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. (art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.). Brak ustaleń w powyższym zakresie oznacza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. wydał zaskarżoną decyzję. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. B. i W. S. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach: 1) naruszenia art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 59 w związku z art. 103 tej ustawy, 2) naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tych podstawach wnieśli o: 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1851/11 w dniu 14 grudnia 2011 r., lub zmianę tego wyroku oraz: 2) utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], 3) obciążenie skarżących tę decyzję J. S., L. S. i B. K. kosztami postępowania w niniejszej sprawie w tym kosztami zastępstwa procesowego, 4) rozpoznanie sprawy również w nieobecności skarżących się lub ich pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K., L. S. i J. S. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że podstawy skargi kasacyjnej nie mogą zostać sformułowane ogólnikowo. Tak ogólnikowo wskazano podstawy skargi kasacyjnej. Zarzucono bowiem naruszenie art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 48, art. 59, art. 103 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Powołane przepisy zawierają w konstrukcji prawnej szereg jednostek redakcyjnych, regulujących różne materie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych, skoro zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstaw tych nie można wyprowadzić z uzasadnienia skargi kasacyjnej, które ograniczone są do wskazania, według stanowiska skarżących stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to właśnie brak ustaleń stanu faktycznego był podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ustalenie stanu faktycznego sprawy daje podstawy do oceny, czy było dopuszczalne zastosowanie danej normy prawnej. Podciągniecie stanu faktycznego, który nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej jest rażącym naruszeniem prawa. Polemika w skardze kasacyjnej co do stanu faktycznego istniejącego w sprawie z ustaleniami Sądu co do braku ustaleń stanu faktycznego bez wyprowadzenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesądza o braku zasadności skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.