II OSK 809/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del.WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 763/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 763/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu wniosku J. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Przysuskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., wydanej dla A. i R. S., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany budynku handlowo – usługowego na działce nr ewid. [...] i [...], położonej w P. przy ul. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprawa jest ponownie przedmiotem rozpoznania, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 199/10, na skutek skargi J. S., decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty Przysuskiego. W wyroku tym Sąd stwierdził, że umieszczenie wykuszu na długości 1,2 m nad działką sąsiednią stanowiło przekroczenie linii zabudowy, zaś okoliczności istnienia w pozostałych budynkach balkonów nie można uznać za wystarczającą do odmówienia nieważności decyzji. Sąd wskazał na konieczność rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji, poza przekroczeniem linii zabudowy również kwestii przekroczenia granicy działek. Wojewoda dokonał szczegółowej analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. i uznał, że żadna z nich nie zachodzi w sprawie. Organem właściwym instancyjnie, rzeczowo i miejscowo był Starosta Przysuski, decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: ustawa Prawo budowlane). Organ nie stwierdził również rażącego naruszenia prawa w zakresie - podnoszonego przez J. S. - naruszenia linii zabudowy poprzez zatwierdzenie projektu budynku z przekraczającymi tę linię wykuszami. Organ powołał się na pismo Dyrektora P. Służby Komunalnej, zgodnie z którym jednostka ta, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta P., wyraziła zgodę na realizację spornego zamierzenia inwestycyjnego, zgadzając się tym samym na zajęcie części nieruchomości – działki nr [...], będącej drogą publiczną, co zdaniem organu przesądza, iż nie doszło do bezprawnego naruszenia własności innej osoby. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S., zarzucając, że sprzeciwia się ona uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., w którym Sąd - jego zdaniem - rozstrzygnął "bezapelacyjnie, bezsprzecznie i wyczerpująco" kwestię rażącego naruszenia prawa oraz nieważności decyzji. Skarżący podniósł, że możliwość naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przez wykusz budynku powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przeciwnym razie jej przekroczenie jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, w szczególności jej art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3. Organ odwoławczy uznał, że wprawdzie decyzja Starosty Przysuskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdziła projekt budowlany, który w elewacji wschodniej spornego budynku handlowo – usługowego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] przewidywał dwa wykusze o szerokości 1,2 m znajdujące się nad chodnikiem, co naruszało art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, jednakże skutki tego naruszenia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania, tym bardziej, że z poczynionych ustaleń wynika, iż budynki znajdujące się przy ul. W. także posiadają balkony znajdujące się nad chodnikiem. Zdaniem organu odwoławczego sporna inwestycja nie narusza również prawa własności działki nr [...], wynikającego z art. 143 k.c., ponieważ jej właściciel dobrowolnie wyraził zgodę na przedmiotową ingerencję w przysługujące mu prawo własności (pismo P. Służby Komunalnej z dnia 3 grudnia 2008 r.). W związku z powyższym organ odwoławczy wywiódł, że naruszenie linii zabudowy w warunkach rozpoznawanej sprawy nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. S. W uzasadnieniu skargi podniósł, że orzekające w sprawie organy administracji sprzeciwiają się wyrokowi WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. Skarżący powtórzył podnoszone w odwołaniu zarzuty, że umieszczenie wykuszu na długości 120 cm nad ulicą W., będącą drogą gminną stanowi przekroczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w "stopniu kwalifikowanym" i narusza prawo własności gminy, ingerując trwale w jej granice przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, że organy nadzorcze były obowiązane do zbadania legalności decyzji Starosty Przysuskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, właśnie pod względem wystąpienia ewentualnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, iż art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w powołanym przepisie, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy przewidywała, że istniejąca linia zabudowy – 3,5 m pozostaje bez zmiany od krawędzi jezdni ulicy W. Natomiast z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że w elewacji wschodniej budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką drogową nr [...] zaprojektowano dwa wykusze o szerokości 1,2 m, co faktycznie powoduje, że decyzja ta narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że mimo bezspornego naruszenia wymienionego przepisu, skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chociaż linia zabudowy została przekroczona o szerokość spornych wykuszy, to wobec zgody władającego działką nr [...] na ingerencję w przysługujące mu prawo własności oraz sposobu zagospodarowania sąsiednich działek, nie można mówić o naruszeniu tego prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Zatem także w tej kwestii brak jest negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, których nie dałoby się zaakceptować z punktu widzenia praworządnego państwa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. S., podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego: - art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem było oddalenie skargi, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż w elewacji wschodniej budynku usytuowanego bezpośrednio przy działce drogowej (nr [...]) zaprojektowano wykusze o szerokości 1,2 m wystające nad chodnikiem. Przekroczono zatem linię zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji powinno więc następować w przypadkach wyjątkowych, w razie stwierdzenia przez organ administracji lub sąd administracyjny zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący twierdzi, iż decyzja Starosty Przysuskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 442/09, wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Starostę Przysuskiego w dniu [...] grudnia 2008 r. narusza prawo tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż organ zaakceptował w niej przekroczenie w projekcie budowlanym linii zabudowy ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej inwestycji. Nie jest to jednak rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Starosta Przysuski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany, który w elewacji wschodniej budynku handlowo – usługowego bezpośrednio przy granicy z działką drogową nr [...] przewidywał dwa wykusze o szerokości 1,2 m znajdujące się nad chodnikiem, które przekraczały linię zabudowy ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że Dyrektor P. Służby Komunalnej, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta P., wyraził zgodę na realizację spornego zamierzenia inwestycyjnego i zajęcie części nieruchomości – działki nr [...], będącej drogą publiczną. Skoro właściciel nieruchomości, nad którą znajdują się sporne wykusze wyraził zgodę na ingerencję w przysługujące mu prawo własności i wykusze te znajdują się na pewnej wysokości nad chodnikiem znajdującym się na przy drodze publicznej i nie utrudniają korzystania z niego, to nie można uznać, że skutki decyzji Starosty Przysuskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. są nie do przyjęcia z punktu widzenia zasad praworządności, a tym samym, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz powiązany z nim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. są nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.