VIII SA/Wa 763/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku J. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], wydanej dla A. i R. S., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany budynku handlowo – usługowego na działce nr ewid. [...] i [...], położonej w P. przy ul. W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprawa jest ponownie przedmiotem rozpoznania, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 199/10, na skutek skargi J. S. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty P.. W wyroku tym Sąd stwierdził, że umieszczenie wykuszu na długości [...] m nad działką sąsiednią stanowiło przekroczenie linii zabudowy, zaś okoliczności istnienia w pozostałych budynkach balkonów nie można uznać za wystarczającą do odmówienia nieważności decyzji. Sąd wskazał na konieczność rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji, poza przekroczeniem linii zabudowy również kwestii przekroczenia granicy działek. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ dokonał szczegółowej analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wynikających z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa) i uznał, że żadna z nich nie zachodzi w sprawie. Organem właściwym instancyjnie, rzeczowo i miejscowo był Starosta P., decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: ustawa Prawo budowlane). Organ nie stwierdził również rażącego naruszenia prawa w zakresie podnoszonego przez J. S. naruszenia linii zabudowy poprzez powstanie budynku z wykuszem nad chodnikiem, co w ocenie organu jest zgodne z wydaną w sprawie decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ powołał się na pismo Dyrektora P. Służby Komunalnej, zgodnie z którym jednostka ta, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta P., wyraziła zgodę na realizację spornego zamierzenia inwestycyjnego, zgadzając się tym samym na zajęcie części nieruchomości – działki nr [...], będącej drogą publiczną, co zdaniem organu przesądza, iż nie doszło do bezprawnego naruszenia własności innej osoby. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S. zarzucając, że sprzeciwia się ona uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., w którym Sąd - jego zdaniem - rozstrzygnął "bezapelacyjnie, bezsprzecznie i wyczerpująco" kwestie rażącego naruszenia prawa oraz nieważności decyzji. Podniósł, że możliwość naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przez wykusz budynku powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przeciwnym razie jej przekroczenie jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności jej art. 32 ust. 4 pkt 1 i2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3. Organ odwoławczy uznał, że wprawdzie decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdziła projekt budowlany, który w elewacji wschodniej spornego budynku handlowo – usługowego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] przewidywał dwa wykusze o szerokości [...] m znajdujące się nad chodnikiem, co naruszało art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednakże skutki tego naruszenia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania, tym bardziej, że z poczynionych ustaleń wynika, iż budynki znajdujące się przy ul. W. także posiadają balkony znajdujące się nad chodnikiem. Zdaniem organu odwoławczego sporna inwestycja nie narusza również prawa własności do działki nr [...], wynikającego z art. 143 k.c., ponieważ jej właściciel dobrowolnie wyraził zgodę na przedmiotową ingerencję w przysługujące mu prawo własności (pismo P. Służby Komunalnej z dnia [...] grudnia 2008 r.). W związku z powyższym organ odwoławczy wywiódł, że naruszenie linii zabudowy w warunkach rozpoznawanej sprawy nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. S.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że orzekające w sprawie organy administracji sprzeciwiają się wyrokowi WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. Skarżący powtórzył podnoszone w odwołaniu zarzuty, że umieszczenie wykuszu na długości [...] cm nad ulicą W., będącą drogą gminną stanowi przekroczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w "stopniu kwalifikowanym" i narusza prawo własności gminy, ingerując trwale w jej granice przestrzenne. Zarzucił organom nieznajomość podziału nieruchomości na gruntowe i budynkowe oraz przeciwstawne używanie pojęć "balkon" i "wykusz". Ponownie podkreślił, że możliwość naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przez wykusz budynku powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przeciwnym razie przekroczenie tej linii jest niedopuszczalne. Skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji wykazuje niekonsekwencję oraz niespójność. Z jednej strony zaznacza, że wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa powinna mieć charakter ścieśniający, by następnie zgodnie z własnymi potrzebami rozszerzać zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Zatem w niniejszej sprawie organy nadzorcze były obowiązane do zbadania legalności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, właśnie pod względem wystąpienia ewentualnych przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Przepis ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, ponieważ wprost stanowi, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku uznania przez organ nadzorczy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 Kpa, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku organ wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wykazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2008 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o "rażącym" naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, publ. OSN 1994, z. 3, poz. 36; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex nr 165717). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wydana została zgodnie z prawem. Art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Podkreślić jednocześnie trzeba, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w powołanym przepisie, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy przewidywała, że istniejąca linia zabudowy – [...]m pozostaje bez zmiany od krawędzi jezdni ulicy W.. Natomiast z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że w elewacji wschodniej budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką drogową nr [...] zaprojektowano dwa wykusze o szerokości [...] m, co faktycznie powoduje, że decyzja ta narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podzielić jednakże należy stanowisko organu odwoławczego, że mimo bezspornego naruszenia wymienionego przepisu, skutki uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chociaż linia zabudowy została przekroczona o szerokość spornych wykuszy, to wobec zgody władającego działką nr [...] na ingerencję w przysługujące mu prawo własności oraz sposobu zagospodarowania sąsiednich działek, nie można mówić o naruszeniu tego prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Zatem także w tej kwestii brak jest negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, których nie dałoby się zaakceptować z punktu widzenia praworządnego państwa. W tej sytuacji nie mogły odnieść pożądanego skutku zarzuty zawarte w skardze. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, organ rozstrzygając ponownie sprawę uwzględnił ocenę prawną i wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. – zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz prawidłowo ocenił kontrolowaną decyzję uznając, że nie jest ona dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.