I SA/Wa 1413/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] - utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. [...]. Powyższe organ ustalił m.in. na podstawie pisma P. [...] S.A. oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. z dnia 17 września 2008 r., nr [...], pisma Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w O. z dnia 1 września 2008 r., nr [...], pisma Burmistrza Gminy K. z dnia 17 września 2008 r., nr [...] (brak dokumentów potwierdzających prawo zarządu P. [...]); pisma Archiwum Akt Nowych z dnia 31 sierpnia 2007 r., nr [...] (brak dokumentów potwierdzających przekazanie spornej nieruchomości P. [...] w użytkowanie lub zarząd). Odnosząc się do stanowiska Burmistrza Gminy K. wyrażonego w piśmie z dnia 29 kwietnia 2010 r., iż Gmina nie występowała z wnioskiem o stwierdzenie prawa własności na jej rzecz działek nr [...], Wojewoda wyjaśnił, że do dnia 31 grudnia 2005 r. postępowania prowadzone w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wszczynane były wyłącznie na wniosek gminy. Natomiast od 1 stycznia 2006 r., stosownie do art. 17a, wszczynane są z urzędu w każdym przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy. Na skutek odwołania P. [...] S.A., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy samego prawa. Organ odwoławczy wskazał, że według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, a także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynikało, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe "P. [...]" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. [...] konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania, czy prawa zarządu. A tak tylko sformułowane prawo – w ocenie organu – mogło wyłączyć komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy bowiem formalnoprawnego zarządzania. Komisja wyjaśniła, że spółka P. [...] S.A. nie powołała się na żądne inne źródło swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza przejęciem mienia przez Państwo Polskie i poza władaniem. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, za orzecznictwem sądów administracyjnych, że P. [...] nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu. Ponadto organ stwierdził, że sam skarżący w piśmie z dnia 28 marca 2008 r. przyznał, że nie miał tytułu prawnego do gruntu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwych organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktyczne wszystkie przedsiębiorstwa. Następnie organ podkreślił, że okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe. Ostatecznie Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie – w ocenie Komisji – orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła spółka P. [...] S.A., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to jest: a) przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie w związku z błędnym uznaniem, że sporna nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; b) art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominiecie i błędne uznanie, że nieruchomość nie należała do PP P. [...]; c) art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez niezastosowanie pomimo, iż przepisy te stanowią podstawę nabycia z mocy prawa gruntów pozostających w posiadaniu P. [...], co oznacza, że dla tych nieruchomości stosuje się art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej; d) art. 7, 8, 10, 15, 75, 77 § 1, 107 i 138 § 1 pkt 1 kpa. W związku z w/w zarzutami P. [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - "p.p.s.a."), nie potwierdziła, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Mając na uwadze treść punktu 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznaczał jedynie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Zatem podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. [...] było jedynie władztwem faktycznym. Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające (...), która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) – który wprowadza przepis art. 34a – odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych (art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r.). Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na własność gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, P. [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P. [...]. Świadczą o tym m.in. wypis z rejestru gruntów (właściciel: Skarb Państwa – Starosta O., administrator – P. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K.), mapa podziału przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 maja 2007 r., pisma Burmistrza Gminy K. z dnia 15 i 17 września 2008 r., odpis z księgi wieczystej Kw nr [...]. Zauważyć trzeba, że obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27). Zgodnie z art. 87 ust. 2 ww. ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd uznał brak istnienia podstaw do przyjęcia poglądu, że opisana na wstępie nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bo należała do P. [...]. Wprawdzie Koleje wywodziły swój prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości m.in. z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazały konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. W szczególności tytułu takiego nie można wyprowadzić z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138 ze zm.) – art. 16 –bowiem przepisy te, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, miały charakter abstrakcyjny i nie odnosiły się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 16 mienie P. [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego; mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. [...] w toku jego dalszej działalności. P. [...] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Z tych samych względów nie można zarzucić organom administracji publicznej naruszenia art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., poprzez jego pominięcie. Dowodem ewentualnego prawa zarządu przedmiotowego gruntu nie mogły być również decyzje o ustaleniu opłat, którymi legitymuje się P. [...] . Sąd podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej, który w ust. 1 pkt. 2 wyłączył spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, gdyż określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym – to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego P. [...] do przedmiotowej nieruchomości nie miało). Ponadto przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało natomiast ujęte przedsiębiorstwo państwowe P. [...]. Odnosząc się do stanowiska, iż Gmina nie występowała z wnioskiem o stwierdzenie prawa własności na jej rzecz działek nr [...], wyjaśnić należy, że od 1 stycznia 2006 r., stosownie do art. 17a, postępowania prowadzone w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wszczynane są z urzędu w każdym przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy. Konkludując, brak po stronie P. [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.