II SA/Wa 1871/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi F.K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny na remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...] maja 2011 r. , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Komendant Powiatowy w [...] w punkcie 1 uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie przyznania F.K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz w punkcie 2 cofnął od dnia [...] stycznia 2006 r. prawo F.K. do równoważnika pieniężnego ze remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości uwzględniającej 3 normy zaludnienia. Po rozpatrzeniu odwołania F.K. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż F.K. w dniu [...] lipca 1991 r. przeszedł na zaopatrzenie emerytalne. Zainteresowany pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego do 2005 r. Podstawę wypłaty przedmiotowego świadczenia stanowiła decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla zainteresowanego w wysokości uwzględniającej 3 normy zaludnienia. W dniu [...] maja 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz cofnięcia od dnia [...] stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla [...]. Organ wyjaśniał, że prawom mieszkaniowym funkcjonariuszy został poświęcony rozdział 8 ustawy o Policji. Z rozdziału tego wynika, iż policjantowi w służbie czynnej przysługuje między innymi prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Natomiast zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służb Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przepisy tej ustawy przewidują dwa uprawnienia związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy powołanej wyżej, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Zgodnie zaś z art. 30 ustawy emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Organ podkreślił, że krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji. W myśl art. 91 tej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na zasadzie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ II instancji motywował, że pomimo braku wyraźnej dyspozycji w ustawie emerytalnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając rozporządzenie wykonawcze przeniósł uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego należne funkcjonariuszom również na emerytów i rencistów policyjnych. Dyspozycja taka została zawarta w § 8 tego rozporządzenia. Paragraf ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., co w ocenie organu skutkowało utratą – z tym dniem - przez osoby pobierające świadczenie z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ podkreśli, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Organ argumentował, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzanie to uchyliło § 8 i § 9 ust. 2. Zatem z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organ Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji organ I instancji rozstrzygając w sprawie F.K. słusznie wydał decyzję o cofnięciu od dnia [...] stycznia 2006 r. uprawnień do przyznanego wcześniej stronie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podstawę takiej decyzji stanowi § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem organu w tej sprawie skutek decyzji polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom policyjnym. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w decyzji Komendanta Powiatowego w [...] naruszania art. 2 Konstytucji RP w zakresie praw nabytych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 163 k.p.a. decyzja na mocy, której strona nabyła prawo może być uchylona lub zmieniona nie tylko na podstawie przepisów k.p.a., ale również gdy przewidują to przepisy szczególne. Przepisem takim w ocenie organu może być przepis rozporządzania wydany na podstawie delegacji ustawowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F.K. żądając jej uchylenia oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu skargi F.K. podtrzymał w całości argumentację zawartą w odwołaniu i wywodził, że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje mu nadal ponieważ jest prawem dobrze nabytym. Skarżący wywodził, iż § 6 rozporządzenie nie może mieć zastosowania w sprawie. Organ nie wskazał bowiem zmiany jakichkolwiek warunków zakreślonych w tym przepisie. W ocenie skarżącego rozpoznając sprawę organ nie mógł oprzeć się na art. 163 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. naruszają przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną. Oceniając legalność kontrolowanych decyzji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na podstawę prawną ich wydania. Rozstrzygnięcia te oparto o treść art. 91 ust. 1 i ust. 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.) oraz art. 163 k.p.a. Rozważyć więc należy, czy w sprawie tej winien mieć zastosowanie art. 163 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Rozdziałem, o którym mowa w tym przepisie jest rozdział 13 traktujący o uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy wzruszenia decyzji tworzących prawa nabyte dla strony. Stąd też przepis ten nie może być powołany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa ona przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego zawartych w różnych aktach prawnych (patrz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wydanie 9 s. 806). Aby przepis ten mógł mieć zastosowanie muszą zostać spełnione trzy przesłanki. Po pierwsze – stwierdzenie, że decyzja tworzy prawa nabyte. Po drugie ustalenia, że obowiązujące przepisy odrębne dopuszczają wprost wzruszenie decyzji. Po trzecie – rozstrzygnięcie, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych, czy też można jedynie skorzystać z trybu kodeksowego dotyczącego decyzji prawidłowej lub wadliwej (por. postanowienie NSA z 10 września 1993 r., SA/Wr 1156/93). W rozstrzyganej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. o nr [...] wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] tworzy dla strony prawa nabyte. Pozostaje więc rozważyć, czy drugi z warunków zakreślonych w tym przepisie został spełniony, a więc czy przepisy prawa materialnego dopuszczają wprost wzruszenie decyzji. Stwierdzić należy, że brak jest rozważań w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Z jej uzasadnienia wnioskować można, że skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. to z tą datą ustało prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Rozumowanie takie jest niezgodne z treścią powołanego wyżej art. 163 k.p.a., który wymaga, aby przepisy wprost przewidywały możliwość wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Zapisu uprawniającego do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. przyznającej F.K. prawa do równoważnika pieniężnego nie można doszukiwać się jedynie w zmianie przepisów regulujących ta materię. Nie wynika z nich bowiem wprost możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo do równoważnika pieniężnego. Takich uprawnień nie można doszukiwać się stosując tego rodzaju wykładnię. Przeczy to bowiem zasadzie trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Sama zamiana przepisów bowiem nie ma wpływu na byt prawny decyzji, chyba, że wynika to wprost z tych regulacji prawnych. Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie statuowało prawa do zmiany decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego. Takiej podstawy materialnoprawnej nie stanowi też § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W myśl tego paragrafu "decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia". Z § 1 ust. 1 wynika zaś, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje: 1) lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, 3) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu inny niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, 6) tymczasową kwaterę, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 2. Zasadnie skarżący podnosi, iż żaden z warunków określonych w § 1 ust. 1 nie uległ zmianie, a co za tym idzie nie było podstaw do stosowania § 6 rozporządzenia. Ostatni z powołanych przepisów nie zawiera w swej dyspozycji podstawy do zmiany czy uchylenia decyzji w sytuacji zamiany przepisów prawa, odnosi się jedynie do zmian w stanie faktycznym zaistniałych po stronie osoby uprawnionej. Podkreślić również należy, że zarówno § 1 ust. 1 jaki i § 6 posługują się pojęciem "policjant", a więc nie mówi się tutaj o zastosowaniu tego przepisu w przypadku przejścia funkcjonariusza na emeryturę. Zauważyć przy tym należy, że F.K. otrzymał prawo do zaopatrzenia emerytalnego z dniem [...] lipca 1991 r., a więc i w tym zakresie, co do statusu, nie nastąpiły zmiany po stronie skarżącej. Skoro więc przepisy prawa materialnego nie dają uprawnień do zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. przyznającej F.K. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ani też takiego uprawnienia nie stanowi § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to art. 163 k.p.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo do opisanego wyżej świadczenia. Z przyczyn opisanych powyżej § 6 rozporządzenia nie stanowił także przesłanki do cofnięcia od dnia [...] stycznia 2006 r. F.K. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości uwzględniającej 3 normy zaludnienia, albowiem nie zaszła żadna z okoliczności wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto zauważyć należy, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji organu I instancji narusza zasadę domniemania trwałości decyzji ostatecznej. Samo wyeliminowanie przepisu prawa, o czym była mowa wcześniej – nie ma wpływu na byt prawny decyzji, chyba, że wynika to wprost z tej regulacji. Stosunek prawny powstały na skutek wydania takiej decyzji ostatecznej trwa, aż do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a co za tym idzie zmiana przepisów prawa nie mogła skutkować cofnięciem praw do omawianego równoważnika pieniężnego z dniem uchylenia materii, która tą kwestię uregulowała. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną.