II SA/Wa 1690/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekającej o uchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej J.C. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania J.C. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wywodził, że w dniu [...] lipca 2010 r. J.C. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił zainteresowanemu wypłaty odprawy mieszkaniowej. Wydaną w dniu [...] października 2010 r. decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z powodu pominięcia w postępowaniu pełnomocnika strony i nieustalenia rzeczywistej woli strony. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o wypłacie na rzecz wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej, podnosząc, iż J.C. zakończył pełnienie służby z dniem [...] sierpnia 2009 r., a zatem oczekiwanie by jego wniosek został rozpatrzony w trybie administracyjnym jest nieuzasadnione. Od powyższej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. działając na podstawie art. 132 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania J.C. decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekającej o uchyleniu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej J.C. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ motywował, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w myśl art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Stosownie do regulacji zawartej w art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Zdaniem organu wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a. przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w tym przepisie, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenia prawa, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. W ocenie organu siedmiodniowy termin z art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym i po jego upływie wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 133 k.p.a. Ponadto z odwołania wynika, iż strona nie zgadza się z umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, gdyż jest zainteresowana otrzymaniem odprawy mieszkaniowej na zasadach obowiązujących od dnia 1 lipca 2010 r. Tymczasem Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. ograniczył się wyłącznie do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie orzekając w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej na zasadach obowiązujących od dnia 1 lipca 2010 r. Powyższe uczynił dopiero w kolejnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W ocenie Ministra także z tych względów decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. rażąco narusza prawo, gdyż nie jest możliwe ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.C. zarzucając: - naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 133 k.p.a., polegające na uznaniu, iż rażąco może naruszać prawo decyzja wydana przez organ I instancji w trybie samokontroli, która została wydana z uchybieniem terminu wskazanego w art. 133 k.p.a.; - naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż nie jest uwzględniającą w całości odwołanie decyzją taka, która uchyla w całości decyzję umarzającą postępowanie, gdzie strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wyraźnie zakwestionowała zasadność umorzenia postępowania. Skarżący na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz prowadzenie sprawy także pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, iż termin, o którym mowa w art. 133 k.p.a. ma charakter instrukcyjny i ma na celu jedynie zdyscyplinowanie organu I instancji, aby przekazał akta postępowania w jak najkrótszym terminie, trudno zaś z tego przepisu wywodzić, aby upływ terminu, zwłaszcza nieznaczny skutkował pozbawieniem prawa wydania decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Odwołanie zaś zostało uwzględnione w całości poprzez wydanie nowej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nie narusza prawa. Postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji jest postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97, LEX nr 47911). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (patrz wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 stycznia 28 grudnia 2000 r., II SA/Gd 542/99 – LEX nr 46454). W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister przyjął, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji było rażące naruszanie przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Przypomnieć bowiem ponownie należy, że celem postępowania nieważnościowego prowadzonego w niniejszej sprawie nie jest jej ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz ocena, czy zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa, a więc chodzi tu nie o jakiekolwiek naruszenie prawa, ale o takie, które ma kwalifikowany charakter i pozwala poprzez proste zestawienie treści decyzji z przepisem prawa stwierdzić, że pozostaje ona w sprzeczności z tą regulacją (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99 – Lex nr 47008). Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2000 r.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ prawidłowo przyjął, iż w sprawie zachodzi rażące naruszenie przepisów prawa. Decyzja poddana weryfikacji w trybie postępowania nieważnościowego została wydana w oparciu o art. 132 k.p.a i 133 k.p.a. Ostatni z tych przepisów stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Rozważyć więc należy, jaki charakter prawny ma powyższy termin, w szczególności, czy jest to termin – jak twierdzi skarżący – instrukcyjny, którego uchybienie nie wywołuje żadnych skutków prawnych, czy też jest to termin ustawowy, którego uchybienie wywołuje określone konsekwencje prawne, a w tym wypadku niemożność zmiany decyzji przy zastosowaniu art. 132 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie terminowi zawartemu w art. 133 k.p.a. należy przyznać charakter terminu ustawowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 574). Zwrócić należy uwagę, że przepis ten posługuje się sformułowaniem "obowiązany jest" albo do autoweryfikacji decyzji w zakreślonym siedmiodniowym terminie, albo do przesłania odwołania w wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. W tym zakresie przepis ten nie pozostawia organowi administracji luzu decyzyjnego, takie więc stanowcze skonstruowanie treści tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że po upływie terminu w nim zakreślonego organ I instancji traci uprawnienie do korygowania zaskarżonej decyzji we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 października 2010 r., IV SA/GI 54/10, LEX nr 621633). Przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 czerwca 2009 r., II SA/OI 400/09, LEX nr 564623). Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 132 i art. 133 k.p.a., albowiem organ I instancji wydał decyzję z dnia 6 czerwca 1983 r. w trybie art. 132 k.p.a., kiedy nie posiadał już kompetencji do zastosowania tego przepisu (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 560/07, LEX nr 489629, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2008 r., IV SA/WA 1189/08, LEX 519726). Z powyższych względów pierwszy z zarzutów skargi nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd. Ustosunkowując się do drugiego z zarzutów zawartych w tym środku zaskarżenia stwierdzić należy, że jest on także pozbawiony podstaw. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 132 k.p.a. organ I instancji, po wniesieniu odwołania, może wydać nową decyzję, w które uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jeżeli odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Analizując odwołanie skarżącego złożone od decyzji Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie, zauważyć należy, iż z uzasadnienia tegoż środka zaskarżenia wynika, że J.C. jest zainteresowany otrzymaniem odprawy mieszkaniowej na zasadach obowiązujących od dnia 1 lipca 2010 r. Trudno więc uznać, że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylająca jedynie zaskarżoną decyzję stanowiła uwzględnienie w całości wniesionego odwołania. Instytucja samokontroli organu i instancji nie pozwala na częściowe uwzględnienie żądania strony zawartego w odwołaniu. Jeżeli w ocenie organu, który wydał decyzję, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie w całości, to organ ten nie może wydać decyzji w trybie art. 132 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., IV SA/WA 502/10, LEX nr 675355, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/OI 403/09, LEX nr 564627). Pamiętać bowiem należy, że nie jest możliwe ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania. W prawdzie art. 132 § 1 in fine k.p.a. przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak należy przyjąć, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie jedynie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna, co do zasady ma rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę (patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/OI 402/09, LEX nr 564626). Zasadnie więc organ przyjął, że wydana w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzja w sposób rażący narusza przepis art. 132 k.p.a. Zauważyć należy, że decyzja ta rażąco narusza art. 132 k.p.a. i art. 133 k.p.a., dla stwierdzenia jej nieważności wystarczające byłoby stwierdzenie rażącego naruszenia jednego z tych przepisów. Mając na względzie powyższe rozważania na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.