II OSK 1102/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/11 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/11 oddalił skargę S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 155 oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 87, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. dotyczącej pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych w zakresie zmiany okresu użytkowania obiektu i jego charakteru z tymczasowego na obiekt stały. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, po upływie terminu rozbiórki obiektu w niej określonego. Uznał nadto, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest niemożliwa z powodu braku zgody wszystkich stron postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 i art. 104 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wyjaśniając istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie dysponuje również zgodą stron postępowania na taka zmianę. W odwołaniu skarżący wskazał, że we wniosku o zmianę decyzji jako podstawę prawną zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę powołał art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, tymczasem organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że art. 36a ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w sytuacji, w której budowa została już zakończona. Inwestor natomiast wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto, wnioskowana zmiana dotyczyła zmiany charakteru obiektu z tymczasowego na stały, w sytuacji gdy upłynął już okres na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, tzn. po wygaśnięciu uprawnień wynikających z tejże decyzji. Powyższe wyczerpało przesłankę do odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał ponadto, iż jakkolwiek Prezydent Miasta Poznania w decyzji jako podstawę prawną przywołał art. 36a Prawa budowlanego w związku z art. 155 k.p.a., i w tym zakresie dokonał oceny możliwości zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo, iż inne są przesłanki zmiany decyzji we wskazanych trybach, nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa, gdyż można mówić o nim jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Skargę na tę decyzję złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy art. 155 k.p.a., nie mógł stanowić podstawy jej wydania. Całe postępowanie, zdaniem skarżącego, prowadzone było z oczywistym przekroczeniem jego żądania zawartego we wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. 2) naruszenie art. 7, art. 8, oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez nierozważenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i błędne przyjęcie, że art. 36a ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania w sprawie, wobec wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto w sytuacji, "gdy upłynął już okres na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, tzn. po wygaśnięciu uprawnień wynikających z tej decyzji". Skarżący stwierdził, że uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wygasły, a decyzja nadal istnieje w obrocie prawym. Natomiast decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu została ze skutkiem "ex tunc" wyeliminowana na mocy decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Wskazał, że do wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 36 a Prawa budowlanego została załączona decyzja Prezydenta Miasta Poznania o warunkach zabudowy ustalająca dla inwestycji zmianę sposobu użytkowania z okresu tymczasowego na okres stały. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji – jako efekt postępowania nadzwyczajnego - może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd wskazał na sposób rozumienia rażącego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta niewątpliwe przekraczała zakres żądania zawarty we wniosku skarżącego, lecz okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jeśli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych jak i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w 36a Prawa budowlanego, jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła. Sąd wskazał, że organ nie mógł wydać decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, nawet w sytuacji, gdy skarżący legitymował się decyzją Prezydenta Miasta Poznania o warunkach zabudowy ustalającą dla inwestycji zmianę sposobu użytkowania z okresu tymczasowego na okres stały. Sąd stwierdził, że nie ma podstaw, aby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił sądowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.): przez niedostrzeżenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując, jako organ II instancji, oceny w trybie nadzorczym kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Poznania odmawiającej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę - nie przeprowadził postępowania nadzwyczajnego, którego istota sprowadza się do kwestii występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, lecz przeprowadził postępowanie w trybie zwykłym przez dokonanie własnych ustaleń w przedmiocie możliwości zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku których przyjął, iż "zasadnym było wydanie decyzji o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budową, chociaż z innych względów niż wskazał Prezydent Miasta Poznania w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji", skutkiem czego organ ten stwierdził, że powyższa decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak również art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Zarzucił również naruszenie prawa przez bezkrytyczne, bez przeprowadzenia rzetelnej oceny, zaakceptowanie poglądu wyrażonego w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż dokonanie w decyzji przez Prezydenta Miasta Poznania oceny możliwości zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz nie odniesienie się do zarzutów w tym przedmiocie zawartych w skardze, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Poznania została wydana z oczywistym przekroczeniem zakresu żądania zawartego we wniosku inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, przepis art. 155 k.p.a., w oparciu o który Prezydent Miasta Poznania ocenił możliwość zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mógł stanowić podstawy do zmiany tej decyzji, gdyż zgodnie z normą zawartą w tym przepisie, przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a. jest art. 36a Prawa budowlanego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 155 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego i art. 155 k.p.a. jak również art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt p.p.s.a.), tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 155 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu: że decyzja administracyjna - wydana z oczywistym przekroczeniem zakresu żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania - nie jest obarczona kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przyjęciu, że decyzja administracyjna dotycząca zmiany pozwolenia na budowę wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zamiast na podstawie art. 36a Prawa budowlanego - nie narusza w sposób rażący prawa. W uzasadnieniu wskazał, że GINB dokonał własnych ustaleń odnośnie możliwości zmiany decyzji prezydenta w trybie art. 36a Prawa budowlanego, a nie dokonał jej oceny. Organ przeprowadził bowiem postępowanie ponownie, w trybie zwykłym, co stanowi wadę prawną decyzji. Sąd nie dokonał rzetelnej oceny decyzji i nie odniósł się do zarzutu dotyczącego art. 155 k.p.a. Decyzja wydana została z przekroczeniem żądania strony. Zmiana decyzji będącej pozwoleniem na budowę następuje wyłącznie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, nie zaś art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że rację ma skarżący kasacyjnie podnosząc, że zmiana decyzji pozwolenia na budowę może być dokonana na podstawie art.36a ustawy Prawo budowlane. Natomiast tryb opisany w dyspozycji przepisu art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a., jest art. 36a p.b. Ponieważ, jak wynika z przepisu art. 36a ust. 3 p.b., w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się odpowiednio przepisy art. 32-35 p.b., decyzja wydawana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie można jej wydawać w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Po zakończeniu inwestycji wydanie tak decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o jego zmianie uznać należy za niedopuszczalne. Tym samym nie dopuszczalne jest dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy budowa została już zakończona. W przedmiotowej sprawie Inwestor natomiast wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto, wnioskowana zmiana dotyczyła zmiany charakteru obiektu z tymczasowego na stały, w sytuacji gdy upłynął już okres na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, tzn. po wygaśnięciu uprawnień wynikających z tejże decyzji. Powyższe wyczerpało przesłankę do odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Mimo, że Prezydent Miasta Poznania w decyzji z dnia [...] maja 2007r. jako podstawę prawną przywołał art. 36a Prawa budowlanego w związku z art. 155 k.p.a., i w tym zakresie dokonał oceny możliwości zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2001r.o pozwoleniu na budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych na okres 3 lat ( z zastrzeżeniem rozbiórki w/w obiektu po upływie wskazanego okresu), odmawiając dokonania tej zmiany, to w okolicznościach tej sprawy, nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa, albowiem samo rozstrzygnięcie było zgodne z obwiązującym prawem. Bezsporne bowiem jest, że zmiana decyzji w trybie art.36a ustawy nie mogła być dokonana z uwagi, że inwestycja została już ukończona, a nadto upłynął okres czasu na jaki decyzja z [...] czerwca 2001r. została wydana. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych zasadnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2011r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] maja 2007r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011r. utrzymał ją w mocy. Stąd też w okolicznościach tej konkretnej sprawy podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej są bezprzedmiotowe. Zarzuty te byłyby zasadne, gdyby poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji z dnia [...] maja 2007r. istniała prawna możliwość zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2001r. w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, a to z wskazanych wyżej powodów nie jest możliwe i jedyną decyzją jaka mogłaby zapaść jest decyzja odmawiająca zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2001r.. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, podobnie jak zarzut dotyczący naruszenia art.36a ustawy Prawo budowlane i art. 155 k.p.a. Wobec powyższego nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, należało stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.