I OSK 719/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1706/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1706/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie mianowania na stopień rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Dyrektor Izby Celnej w Warszawie aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował skarżącego W. S. na stopień rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. W. S. złożył odwołanie od tej decyzji, wskazując, że mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych jest obligatoryjne, bowiem pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu stwierdził, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie organu w przypadku skarżącego nie mógł mieć zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy ponieważ w dniu 30 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował on stanowisko kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Na tę decyzję W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej błędną interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1706/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący W. S. w dniu 30 października 2009 r. zajmował stanowisko kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, które się nie zaliczało do stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Dlatego też – w ocenie Sądu – nie było podstaw do mianowania go, na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej i zastosowanie w tej sytuacji regulacji zawartej w art. 223 ust. 5 ustawy było prawidłowe. Sąd uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo ustosunkował się jedynie do korpusu, bowiem odnośnie mianowania na stopień służbowy w zakresie danego korpusu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. skargę kasacyjną złożył W. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 223 ust. 2 i ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że mianowani na stopień w korpusie oficerów młodszych w Służbie Celnej mogą być jedynie ci funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pozostawali w służbie stałej i zajmowali stanowiska wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych bądź pracowników, w sytuacji, gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż chodzi tu o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, a nie tylko dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c tej ustawy, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zapisu art. 223 ustawy o Służbie Celnej; b) art. 1 § 1 powołanej ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c tej ustawy, poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu służbowym w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 31 października 2009 r., co oznacza, że nie jest koniecznym, aby w dniu wejścia w życie ustawy funkcjonariusz celny, ubiegający się o uzyskanie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, pełnił służbę na stanowisku wskazanym w tejże regulacji. Dodano także, iż ustawa o Służbie Celnej nie posługuje się również pojęciem "w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy". Zdaniem skarżącego spełnił on wszelkie wymogi kwalifikujące go na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy, że nie jest on uzasadniony, gdyż Sad pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok wypełnił przesłanki określone w tym przepisie. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się takich naruszeń, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, jak to czyni skarżący w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115). W ustawie tej został zawarty przepis art. 223, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy). Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decydował i nadal decyduje czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania. W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego, lecz wynika wprost z mocy prawa. Zauważyć należy, że w art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przewidziano miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego artykułu. Nadanie stopnia co do zasady pociąga za sobą przydział do danego korpusu, przy czym pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego artykułu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Wobec tego ustalając treść stosunku służbowego w tej kwestii nie można uznać, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie zawarte w art. 223 ust. 2-6 (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest następujący: katalog piętnastu stopni służbowych określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został w art. 223 ust. 2-6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, stanowiska: 1) Szefa Służby Celnej, 2) zastępcy Szefa Służby Celnej, 3) dyrektora izby celnej, 4) zastępców dyrektora izby celnej, 5) naczelnika urzędu celnego, 6) zastępców naczelnika urzędu celnego - są wyższymi stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, co oznacza, że zajmowane przez niego stanowisko nie było stanowiskiem kierowniczym w myśl wskazanego wyżej przepisu, zatem art. 223 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania do sytuacji w jakiej był skarżący. Wobec tego, na podstawie art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej został mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Wyjaśnienia wymaga, jak należy rozumieć użyte art. 223 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że znalazł się on w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania przepisów do sytuacji powstałych pod rządami dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Oznacza to, że rolą przepisów, o których mowa jest uporządkowanie stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie nowej ustawy i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, przy czym interpretacja przepisu zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Z tego względu wskazać należy na przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który jest pierwszym z przepisów umieszczonych w rozdziale "Przepisy przejściowe". Przypisuje on funkcjonariuszom celnym pełniącym służbę w dniu wejścia w życie ustawy przymiot funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. W tym zakresie jest to przepis nadrzędny w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" oznacza, że jeżeli stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej zakończyłby się w dniu 30 października 2009 r., to wtedy przepis ten nie będzie miał do niego zastosowania. Natomiast termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza, że określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa trwają nadal po wejściu w życie nowego prawa. To z kolei oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, który zajmował określony stopień służbowy w chwili bezpośrednio poprzedzającej zmianę prawa, przekształca się co do nazewnictwa stopnia służbowego oraz zaliczenia do odpowiedniego korpusu. Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może także stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdzie zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. W związku z tym uznać należy, że intencją racjonalnego ustawodawcy było, aby organ wydał decyzje porządkujące stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie nowej regulacji. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, który w dacie wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował stanowisko kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej, zgodnie z art. 223 ust. 5 powołanej ustawy. Niesporna jest okoliczność, że skarżący zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże nie miało to miejsca w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wymogów określonych w art. 223 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.