II GSK 727/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W., R. D.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1728/11 w sprawie ze skargi J. W., R. D.-H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. W., R. D.-H. 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1728/12 oddalił skargę Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. – J. W. i R. D.-H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia i wykreślenia ośrodka z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. W dniach 12-29 października 2010 r. Wojewoda [...] przeprowadził kontrolę doraźną w zakresie spełniania przez Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [...] K. wymogów prowadzenia ośrodka szkolenia. Na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, Wojewoda [...]sformułował i przesłał w dniu 13 grudnia 2010 r. do Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [...] K. wystąpienie pokontrolne (Nr [...]), w którym negatywnie ocenił działalność ośrodka szkolenia wpisanego do rejestru Wojewody [...] pod numerem [...] prowadzonego przez Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [...] K. W piśmie wskazano stwierdzone nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne skarżący przesłali organowi kontrolującemu wyjaśnienia. W dniu 8 marca 2011 r. Wojewoda [...] wydał decyzję (Nr [...]), którą wykreślił z urzędu Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [...] K., z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. W uzasadnieniu do decyzji Wojewoda [...] powtórzył pięć zastrzeżeń sformułowanych w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 grudnia 2010 r. (Nr [...]). Ustosunkował się również do wyjaśnień Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [......] K. przekazanych Wojewodzie w piśmie z dnia 28 grudnia 2010 r. Od powyższej decyzji R. D.-H. i J. W. (dalej skarżący) złożyli odwołanie zarzucając m.in.: 1. wydanie decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) oraz w zw. z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej "u.t.d.") co stanowi jednocześnie naruszenie przez organ I instancji art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a., 2. naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 u.t.d. - poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną dla wydania zaskarżanej decyzji, podczas gdy nie przewidują one możliwości wydania w oparciu o nie decyzji o powyższej treści, 3. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe podanie podstawy prawnej decyzji, prowadzące do nieprawidłowego uzasadnienia prawnego jej wydania, 4. naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39h ust. 3 pkt 1 u.t.d. w zw. z § 5 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2010 r., Nr 53, poz. 314) - poprzez: a) oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie kontroli przeprowadzonej niezgodnie z jej warunkami określonymi w programie kontroli i niezgodnie z obowiązującymi przepisami, b) błędne przyjęcie, że skarżący dopuścili się rażącego naruszenia zasad wykonywanej przez nich działalności polegającej między innymi na przeprowadzaniu szkolenia niezgodnie z programem szkolenia, c) całkowite pominięcie stanowiska skarżących odnośnie nieprawidłowych ustaleń dokonanych przez organ w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ z naruszeniem podstawowych zasad tej kontroli, wynikających z programu kontroli i obowiązujących przepisów, Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Minister Infrastruktury wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 39 h ust. 3 pkt 1 u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania skarżących wspólników spółki cywilnej Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. z P. Nowej W. – L., [...] K., uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie wykreślenia z urzędu Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W., z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, i orzekł co do istoty, tj. zakazał prowadzenia przez Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [...] K. ośrodka szkolenia i wykreślił Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W. z rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez Wojewodę [...]. Organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 39h) ust. 2 pkt 3 lit. c) oraz art. 39 h) ust. 3 pkt 2 u.t.d. wskazał m.in., że Wojewoda [...] stwierdził w trakcie przeprowadzonej kontroli naruszenia, które słusznie zakwalifikował do kategorii rażących naruszeń. Minister Infrastruktury stwierdził także, że wykryte naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, tj. Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [...] K., powinny być podstawą do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreślenia z urzędu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowił, na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c u.t.d. oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, "wykreślić z urzędu" ośrodek szkolenia, argumentując, że skutkuje to zakazem prowadzenia przedmiotowej działalności przez okres 3 lat. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, wykreślenie z urzędu nie zamyka jednak drogi do ponownego wpisu tego ośrodka szkolenia do rejestru ośrodków szkolenia prowadzonego przez Wojewodę [...] przed upływem 3 lat, bowiem nie wydano zakazu prowadzenia przez Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [...] K., działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie. Ponadto za niecelowe uznał Minister powołanie przez organ I instancji przepisów ogólnych tj. art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż możliwość wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia wynika wprost z art. 39 h ust. 2 pkt 3 u.t.d. Wskazał, że wykreślenie Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W. z rejestru przedsiębiorców było w pełni uzasadnione, bowiem uniemożliwi ono prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia przez przedsiębiorcę, który dopuścił się rażących naruszeń wykonywania tej działalności. Tym samym organ II instancji nie podzielił opinii skarżącego o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, bowiem została ona wskazana na wstępie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. (Nr [...]). Zdaniem Ministra Infrastruktury w przedmiotowej sprawie należy jednak uzupełnić rozstrzygnięcie ww. decyzji Wojewody [...] o zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. R. D.-H., J. W., P. N. W. – L., [...] K. W skardze na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skierowanej do WSA w W. skarżący zarzucili: I) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 39 h ust. 2 pkt 3) lit. c) oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym i art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010, Nr 220, poz. 1447) w związku z § 5 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2010 roku, Nr 53, poz. 314) - dalej: "rozporządzenie w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy" poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżąca dopuściła się rażącego naruszenia zasad wykonywanej przez nią działalności, podczas gdy zebrany materiał dowodowy uniemożliwia postawienie powyższego zarzutu oraz wydanie zaskarżonej decyzji. II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) rażące naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ I instancji bez podstawy prawnej i orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy, która nie była przedmiotem rozpoznania przed organem I instancji, co pozbawiło stronę skarżącą gwarantowanej jej zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego możliwości skontrolowania decyzji w trybie odwoławczym; 2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji stanowiska strony skarżącej i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w toku nieprawidłowo przeprowadzonej przez ten organ kontroli, co przyczyniło się również do nieprawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji odbyła się bowiem z: a) naruszeniem art. 32 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 roku, Nr 31, poz. 206 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o wojewodzie i administracji rządowej" poprzez przeprowadzenie kontroli działalności strony skarżącej w sposób niezgodny z programem kontroli; b) naruszeniem art. 36 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2009 roku w sprawie kontroli prowadzonej przez wojewodę - poprzez przeprowadzenie kontroli działalności strony skarżącej przez osoby nie posiadające ważnego upoważnienia wojewody; c) naruszeniem art. 46 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej poprzez skierowanie do strony skarżącej wystąpienia pokontrolnego, niezawierającego ustawowo wymaganych elementów; 3) naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżący wskazali m.in., że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepisy, które nie przewidują możliwości wydania decyzji zawierającej rozstrzygnięcie "o wykreśleniu z urzędu". W ocenie strony skarżącej, powołującej się na treść przepisu art. 39h u.t.d., wydanie zakazu wykonywania działalności ośrodka szkolenia następuje w drodze decyzji, samo zaś wykreślenie z rejestru stanowi czynność materialno-techniczną, dla której ustawodawca nie wprowadził formy decyzji. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji o powyższym zakazie nie orzekł, zaś fakt, że rozstrzygnięcie to znalazło się w zaskarżanej niniejszą skargą decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 roku, od której stronie nie przysługuje już odwołanie w oczywisty sposób stoi w rażącej sprzeczności z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak oczywiste naruszenie powyższej zasady stanowi bez wątpienia rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Zdaniem skarżących organ odwoławczy błędnie przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności i wykreślenia go z rejestru. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że zgodnie z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w ramach sprawowanego nadzoru wojewoda wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia. W ocenie Sądu prowadzenie kwalifikacji wstępnej oraz kwalifikacji wstępnej przyśpieszonej w niepełnym wymiarze godzin, a także wspólne prowadzenie szkoleń okresowych w zakresie obydwu bloków programowych dla kierowców samochodów ciężarowych i dla kierowców autobusów stanowią o tym, że przeprowadzone szkolenia są niezgodne z programem szkolenia, a rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest m.in. przeprowadzanie szkolenia niezgodnie z programem szkolenia (art. 39h ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Sąd wskazał, że dla podjęcia decyzji na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wystarczy stwierdzenie przez uprawniony do kontroli organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa. Przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy. Naruszanie programu szkolenia kierowców nie służy interesowi publicznemu i stwarza niebezpieczeństwo poruszania się po drogach pojazdów kierowanych przez osoby, których niedostateczne wyszkolenie może stwarzać niebezpieczeństwo zagrożenia dla znaku drogowego. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących, że decyzja wydana na podstawie wzmiankowanego przepisu ma jedynie zawierać rozstrzygnięcie o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia, natomiast wykreślenie z urzędu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Przepis art. 39 h) ust. 2 pkt 3 u.t.d. stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji należy odczytywać w tej sposób, że w przypadkach określonych w tym przepisie (lit. a-c) wojewoda jest obowiązany wydać decyzję w której zakazuje prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla przedsiębiorcę z rejestru. Sąd wskazał, że jest to przepis szczególny do art. 71 ustawy o swobodzie działalności w myśl którego: organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy); natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu: w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Jak dalej wywodził Sąd ustawodawca sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia" w art. 39h ust. 3 u.t.d. Sąd także wskazał, że choć przepis art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności nie określa w jakiej formie następuje przedmiotowe wykreślenie przyjąć trzeba, iż organ wydaje tu decyzję o wykreśleniu z rejestru. Świadczy o tym treść art. 66 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 tejże ustawy, w których mowa o "decyzjach dotyczących wykreślenia wpisu" oraz o "decyzji o wykreśleniu z rejestru". Sąd podkreślił również, że w art. 68 ustawy o swobodzie działalności wymieniono dwa przypadki, w których organ prowadzący rejestr działalności regulowanej obligatoryjnie odmawia przedsiębiorcy wpisu do rejestru działalności regulowanej jest to m.in. brak upływu 3 lat liczonych wstecz od dnia złożenia przez przedsiębiorcę wniosku o wpis do daty, w której wydano decyzję o zakazie wykonywania przez tego przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, z uwagi na wystąpienie jednej z przyczyn wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, pewność prawa oraz względy prakseologiczne, przemawiają za przyjęciem, że wykreślenie działalności z rejestru następuje na podstawie decyzji administracyjnej a nie czynności materialno-technicznej. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżących naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Jego zdaniem wynikająca z art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius stanowi zakaz pogarszania przez organ odwoławczy w drodze decyzji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie "niekorzyści" jakiego użyto w art. 139 k.p.a. oznacza niekorzyść (uszczerbek) w materialnoprawnej sytuacji strony odwołującej się. "Niekorzyść" powinna być związana z treścią aktu, który zaskarżono, a zatem nie chodzi w art. 139 k.p.a. o to, że niekorzystna ma być taka zmiana decyzji, która nie jest pożądana z punktu widzenia stanowiska zajętego przez stronę w odwołaniu. Powinna to być zatem niekorzyść obiektywnie wynikająca z porównania materialno-procesowej sytuacji strony wynikającej z decyzji I instancji. Nie może natomiast chodzić o niekorzyść w odczuciu strony. W świetle uregulowań art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, nie może budzić wątpliwości, że istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oznacza, iż organ II instancji jest nie tylko uprawniony ale zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z powyższą regulacją organ II instancji może poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. II OSK 469/07, zbiór Lex nr 453415). Sąd uznał, że w decyzji z [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] dokonał jedynie wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, co było wadliwe wobec jednoznacznej treści w/w przepisu a więc konieczności orzeczenia zakazu prowadzenia działalności oraz wykreślenia z rejestru. Tę wadliwość słusznie sanowano w decyzji organu II instancji. Niewątpliwie zaś wykreślenie z rejestru jest następstwem zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w świetle powyższych rozważań, nie narusza zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), gdyż rozstrzygnięcie to nie pogorszyło obiektywnie sytuacji skarżących, skoro wykreślenie z rejestru przedsiębiorców jest w istocie proceduralną konsekwencją orzeczenia zakazu wykonywania działalności regulowanej (oba "rozstrzygnięcia" zawarte w jednej decyzji pozostają ze sobą w merytorycznym związku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "D." S.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznania skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku ([...]) w całości, pomimo iż decyzja organu I i II instancji została wydana bez podstawy prawnej. 2) art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że z przepisów tych wynika możliwość wydania przez organ decyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy z urzędu z rejestru ośrodków szkolenia prowadzonego przez wojewodę. 3) art. 71 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten uzasadnia przyjęcie, że wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru następuje w drodze decyzji administracyjnej. 4) art. 39h ust. 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący rażąco naruszyli warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 5) rażące naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności, albowiem organ II instancji orzekł co do istoty sprawy, która nie była przedmiotem rozpoznania przed organem I instancji, co pozbawiło stronę skarżącą gwarantowanej jej zasadą dwuinstancyjności możliwości skontrolowania decyzji w trybie odwoławczym. 6) art. 139 k.p.a. poprzez utrzymanie przez sąd I instancji w obrocie prawnym decyzji organu II instancji, która wydana została na niekorzyść strony odwołującej się. Uzasadniając pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja organu II instancji zapadła wskutek rozpatrzenia odwołania strony skarżącej od decyzji wojewody, wydanej w pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o przepisy, które w rzeczywistości nie przewidują możliwości wydania decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie "o wykreśleniu z urzędu". W ocenie kasatora, zgodnie z art. 39h ustawy o transporcie drogowym, wojewoda w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ust. 2 pkt 3 lit. a-c, wydaje decyzję o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. Wydanie zatem zakazu wykonywania działalności ośrodka szkolenia następuje w drodze decyzji, samo zaś wykreślenie z rejestru stanowi czynność techniczną, dla której ustawodawca nie wprowadził formy decyzji. W ocenie skarżącej wydanie decyzji w przypadku, gdy dla dokonania danej czynności przewidziana jest np. forma materialnotechniczna, uznać należy za wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 39h ust. 3 u.t.d. skarżący podkreślił, że aby uznać, że przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, nie tylko należy wykazać, że prowadził szkolenia w sposób niezgodny z jego programem, ale także, że czynił to wielokrotnie, a zatem wiele razy i na wielu kursach, w zasadzie celowo godząc w program nauczania. W ocenie skarżącego Sąd I instancji formułując takie stwierdzenie, że "dla podjęcia decyzji na podstawie art. 39 h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wystarczyło stwierdzenie przez uprawniony do kontroli organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa, przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy" kierował się wyłącznie literalnym brzmieniem przepisu, które jest oczywiście zbyt restrykcyjne i godzi w przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą polegającą na szkoleniu i doskonaleniu kierowców. O trafności tego stanowiska świadczy chociażby właśnie powołana wyżej nowelizacja wskazująca na to, że aby wydać decyzję, o której mowa w art. 39h ustawy o transporcie drogowym niezbędne jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Kontrola prowadząca do wydania przedmiotowej decyzji w sprawie skarżących odbyła się jeszcze przed nowelizacją, jednakże w ocenie skarżących aktualne brzmienie tego przepisu winno zostać również uwzględnione w niniejszej sprawie, rozstrzygając jakie intencje miał prawodawca ustanawiając omawiany przepis. Odnośnie zarzutów 5 i 6 skarżący wskazał, że organ I instancji nie orzekł o zakazie prowadzenia działalności, a uczynił to organ II instancji. W świetle zaś obowiązujących przepisów orzeczenie o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia, którego skutkiem jest wykreślenie ze stosownego rejestru, winno znaleźć się w wydawanej przez Wojewodę decyzji, od której strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść odwołanie. W związku z tym, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności, trudno przyjąć, że strona skarżąca mogła się od niego odwołać, zaś fakt, że rozstrzygnięcie to znalazło się w decyzji Ministra Infrastruktury, od której stronie nie przysługiwało już odwołanie (a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) w oczywisty sposób stoi w rażącej sprzeczności z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazano też, że takie rozstrzygnięcie organu II instancji stanowiło naruszenie zakazu reformationis in peius. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z postanowieniami art. 174 P.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a, a która nie zachodzi w tej sprawie. Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 1-3. Nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną, że wydanie zakazu wykonywania działalności ośrodka szkolenia następuje w drodze decyzji, samo zaś wykreślenie z rejestru stanowi czynność techniczną, dla której ustawodawca nie wprowadził formy decyzji. Podkreślić należy, że wykreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia jest działaniem negatywnym dla strony postępowania, a jednocześnie jest to rozstrzygnięcie kształtujące prawa i obowiązki strony. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej może uzyskać ponowny wpis w tym zakresie działalności nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1. W sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu kształtuje prawa i obowiązki stron, a wręcz nakłada na stronę sankcję (w postaci wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia) istnieje domniemanie działania organu w formie decyzji. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (który jest przepisem ogólnym dotyczącym wszystkich rejestrów działalności regulowanych) organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 3 tej ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Z kolei w art. 66 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej expressis verbis mowa jest o decyzji dotyczącej wykreślenia wpisu działalności regulowanej. Należy zatem przyjąć, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę wydaje dwie decyzje – o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i o wykreśleniu tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Tym samym nie można podzielić zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, jakoby decyzja organu I i II instancji została wydana bez podstawy prawnej, podstawę tą dają zarówno przepisy ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Niezasadny jest także inny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 39h ust. 3 u.t.d. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że dla uznania rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia wystarczyło stwierdzenie przez uprawniony do kontroli organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa, przy czym bez znaczenia była liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy. Należy bowiem zauważyć, że podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 39h ust. 3 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r. W ocenie skarżących Sad I instancji kierował się wyłącznie literalnym brzmieniem przepisu, które jest zbyt restrykcyjne i godzi w przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą polegającą na szkoleniu i doskonaleniu kierowców. Ich zdaniem o trafności tego stanowiska świadczy nowelizacja art. 39h ust. 3 wskazująca na to, że aby wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie niezbędne jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Kontrola prowadząca do wydania przedmiotowej decyzji została przeprowadzona jeszcze przed nowelizacją, jednakże w ocenie skarżących aktualne brzmienie tego przepisu winno zostać również uwzględnione w niniejszej sprawie, rozstrzygając jakie intencje miał prawodawca ustanawiając omawiany przepis. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie zaprezentowane przez skarżących jest błędne. Nie sposób bowiem uznać, że zmiana, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r., zakładająca że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest dopiero kilkukrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z jego programem, jest zmianą doprecyzowującą dotychczasowe brzmienie tego przepisu. Nowelizacja ta wprowadza nowe standardy w tym zakresie, z tego względu nie można brać jej pod uwagę przy ocenie zdarzenia prawnego, które miało miejsce przed jej wejściem w życie. Z kolei literalne brzmienie art. 39h ust. 3 jest na tyle jasne, że nie ma potrzeby sięgać do innych metod wykładni tego przepisu. Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. Jak już wcześniej podkreślono działanie organu w sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest dwuetapowe. Wydaje on bowiem dwie decyzje – pierwszą w przedmiocie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i drugą w przedmiocie wykreślenia tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Co więcej decyzje te powinny mieć taką właśnie kolejność, zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dopiero po wydaniu decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. W niniejszej sprawie organ I instancji orzekł jedynie o wykreśleniu skarżących z rejestru nie wydając decyzji o zakazie prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkoleń. To uczynił dopiero organ II instancji, zastępując w tym niejako organ I instancji. Zasadnie skarżący wskazują zatem, że w tej sytuacji naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem decyzja o zakazie prowadzenia działalności, wydana przez organ II instancji, nie podlegała już kontroli w postępowaniu odwoławczym, a mogła być jedynie zaskarżona do sądu administracyjnego. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby tej zasady nie naruszono organ wydałby inne orzeczenie, a mianowicie utrzymujące w mocy decyzję o wykreśleniu skarżących z rejestru działalności regulowanej. Nie wydałby natomiast orzeczenia w przedmiocie zakazu wykonywania działalności. Zasadny jest także zarzut naruszenia zasady zakazu reformationis in peius. Organ II instancji wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, orzekł bowiem dodatkowo o zakazie prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkoleń, czego nie uczynił organ I instancji. Tym samym nałożył na stronę dodatkową sankcję, której nie przewidywało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę wskazania w zakresie naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 139 k.p.a. zawarte w niniejszym wyroku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.