III SA/Kr 1051/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skarg Gminy S na rozstrzygnięcia Zarządu Województwa z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...] z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji skargi oddala. W dniu 27 stycznia 2011 r. Gmina S złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 313, 322, 323 "Odnowa i rozwój wsi" objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tytuł operacji "Budowa strefy integracji społecznej w S" oraz "Budowa Centrum integracji wiejskiej w G". Pismami z dnia 21 kwietnia 2011r. Urząd Marszałkowski Województwa poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki, w związku z powyższym wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości lub braków, pouczając jednocześnie o sposobie uzupełnienia braków oraz o treści § 11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przedmiotowe pisma zostało odebrane w dniu 28 kwietnia 2011r., natomiast uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu 13 maja 2011r. Zarząd Województwa, aktami z dnia 8 czerwca 2011r. Znak [...] Nr [...], a także Znak [...] Nr [...] wydanymi przez Urząd Marszałkowski Województwa Departament Funduszy Europejskich, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 z późn, zm,) odmówił Gminie S przyznania pomocy na realizację operacji: 1. "Budowa centrum integracji wiejskiej w G", o którą ubiegała się Gmina S, we wniosku o przyznanie prawa pomocy w ramach działania 313, 322, 323 "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW, złożonym w dniu 27 stycznia 2011r. na kwotę 500.000 zł, 2. "Budowa strefy integracji społecznej w S", o którą ubiegała się Gmina S, we wniosku o przyznanie prawa pomocy w ramach działania 313, 322, 323 "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW, złożonym w dniu 27 stycznia 2011r. na kwotę 166.000 zł. Jako przyczynę odmowy przyznania pomocy wskazano, że Gminę S wezwano o uzupełnienie wniosku o przyznanie prawa pomocy w terminie 14 dni. Termin do złożenia uzupełnień upłynął 12 maja 2011r., natomiast uzupełnienie zostało złożone dopiero w dniu 13 maja 20011r., a więc po terminie. W dniu 20 czerwca 2011r. Gminy S wezwała Zarząd Województwa o usunięcie naruszenia prawa w aktach z zakresu administracji publicznej z dnia 8 czerwca 2011r., w których Samorząd Województwa odmówił przyznania pomocy na realizację operacji "Budowa centrum integracji wiejskiej w G" oraz "Budowa strefy integracji społecznej w S", poprzez uchylenie przedmiotowych aktów. W odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Województwa aktami z dnia 4 lipca 2011r. Znak [...] Nr [...] i Znak [...] Nr [...] poinformował Gminę S, że wezwania zostały rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniach wskazano, ze zgodnie z zasadami przyznawania prawa pomocy, usunięcie nieprawidłowości lub braków należy wysłać w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia pisma. W przypadku dostarczenia dokumentów z usuniętymi nieprawidłowościami lub brakami osobiście, o terminowości decyduje data złożenia dokumentów do UMW, o czym Gmina S zostało prawidłowo pouczona, a 14-dniowy termin do złożenia uzupełnień obowiązuje wszystkich potencjalnych beneficjentów ubiegających się o przyznanie prawa pomocy, a zatem w żaden sposób nie narusza konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności. Tymczasem Gmina uzupełniła braki po terminie, podnosząc, że jest to uchybienie formalne. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina S domagała się uchylenia zaskarżonego aktów oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przypisanych. Zaskarżonym rozstrzygnięciom strona skarżaca zarzuciła naruszenie art. 2, art. 32 Konstytucji RP – poprzez oparcie rozstrzygnięcia na brzmieniu § 11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który istotnie i zarazem w niedopuszczalny sposób różnicuje sytuacje prawną pomiotów ubiegających o przyznanie pomocy finansowej, w przypadku, gdy materialnie kompletnego wniosku w ślad za wezwaniem do usunięcia braków nie złożono, co sprawia że w takich warunkach akt podstawowy, nie może być źródłem rozstrzygnięcia, zasługującym na utrzymanie w mocy. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca przyznała, że otrzymała wezwanie do uzupełnienia złożonego wniosku w dniu 28 kwietnia 2011 r. Termin do dokonania tego uzupełnienia upłynął w dniu 12 maja 2011r., a skarżąca uzupełniła wniosek w dniu 13 maja 2011r., jednak, tego typu uchybienie formalne nie może powodować bezwzględnej odmowy przyznania pomocy. Zdaniem strony skarżącej nie zasługuje na ochronę § 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym jeśli wezwano do uzupełnienia wniosku o przyznanie prawa pomocy, a następnie wnioskodawca w terminie nie usunął żadnych nieprawidłowości lub braków - pomocy nie przyznaje się, o czym informuje się wnioskodawcę na piśmie, zaś w przypadku usunięcia braków w sposób nieprawidłowy lub niekompletny, wnioskodawca zachowuje termin do ich dalszego uzupełnienia. Zachodzi zatem okoliczność, w której dwa różne podmioty są inaczej traktowane przez władzę publiczną we względu na charakter popełnionej wady. Z jednej strony dyskwalifikuje się w sposób bezwzględny uzupełnienie do wniosku, kompletne w odpowiedzi na wezwanie – złożone z przekroczeniem terminu, np. o jeden dzień, a z drugiej strony akceptuje się uzupełnieni do wniosku niekompletne, lub merytorycznie chybione. Wprowadza to nieuzasadniony podział wnioskodawców, naruszając zasadę równości i proporcjonalności. "Stąd w ramach niezawisłości sędziowskiej, będącej gwarantem mandatu sędziowskiego, skarżone rozstrzygnięcie organu (...) musi być potraktowane jako bezskuteczne". Nadto strona skarżaca podniosła, ze przez blisko trzy lata obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia Minister dopuścił niezależnie od rodzaju i zakresu uchybienia popełnionego przy składaniu wniosku o udzielenie pomocy, procedurę dwukrotnego wezwania i dalej uzupełniania wniosku, co potwierdza prawomocne orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 378/10. Zatem zmiana warunków procedowania, w trakcie realizacji programu, pozostaje w sprzeczności z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego, na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Tym bardziej, ze w ramach upoważnienia wynikającego z powołanej powyżej ustawy, w innych rozporządzeniach ustawodawca przewidział inne – np. 21-dniowe terminy do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na skargi Zarząd Województwa wniósł o ich odrzucenie. W pierwszej kolejności wskazał, że skargi zostały podpisane przez Zastępcę Wójta – R. W., która nie posiada do tego odpowiedniego umocowania. Załączone do skargi zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S z dnia 2 września 2004r., w sprawie powierzenia Zastępcy Wójta prowadzenia określonych praw gminy, upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu gminy, wydawania decyzji administracyjnych oraz podpisywania pism nie stanowi podstawy do reprezentowania gminy przez zastępcę wójta przed sądem administracyjnym, gdyż to zarządzenie nie ma charakteru pełnomocnictwa do działania w imieniu wójta przed sądami administracyjnymi. Nadto Zarząd Województwa podniósł, że przedmiotowa skarga powinna być odrzucona także z tego powodu, że jej istota sprowadza się do kwestionowania postanowień § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 lutego 2008r., w kontekście ich zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz z zasadą równości wobec prawa. Co prawda strona skarżaca wskazała, że jego pismo jest skargą na akt Zarządu Województwa z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak z treści skargi wynika, że ma ona charakter skargi konstytucyjnej, a sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania w sprawach skargi konstytucyjnej. W przypadku, gdyby sąd nie podzielił powyższego stanowiska, organ wniósł o oddalenie skarg, jako bezpodstawnych, gdyż strona nie formułuje żadnego zarzutu wobec zaskarżonych aktów wydanych przez Zarząd Województwa. W szczególności strona skarżąca przyznała, że uzupełniła braki po terminie, gdyż termin do złożenia uzupełnień upłynął w dniu 12 maja 2011r., podczas gdy strona skarżaca złożyła wymagane dokumenty osobiście w dniu 13 maja 2011r., zatem organ zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia organ odmówił jej przyznania pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, a także zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i § 2 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych aktów w aspekcie zarzutów podniesionych w skargach oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiadają one prawu, gdyż nie naruszają ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procesowych. Zgodnie z § 11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 38 poz. 220 z pózn. zm. - dalej zwanego rozporządzeniem), jeżeli złożony wniosek o przyznanie pomocy jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki, wzywa się wnioskodawcę, na piśmie, do usunięcia nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 1: 1. nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy; 2. usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, wzywa się go ponownie, na piśmie, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast, jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, nie usunął w terminie pozostałych nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. Pismem z dnia 21 kwietnia 2011r. Zarząd Województwa w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości lub braków i wskazał w jaki sposób Gmina S ma to uczynić, pouczając ją jednocześnie o treści § 11 rozporządzenia. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez stronę skarżącą w dniu 28 kwietnia 2011r., natomiast uzupełnienie wniosku zostało złożone osobiście dopiero w dniu 13 maja 2011r, a więc w 15-tym dniu, licząc od daty doręczenia stronie skarżącej wezwania. Oczywistym jest zatem, czego zresztą strona skarżaca nie kwestionuje, że usunięcie braków nastąpiło po upływie 14 dniowego terminu. Zgodnie z § 23 rozporządzenia do obliczania i oznaczania terminów związanych z wykonywaniem czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy i wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy dokonuje się zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego dotyczącymi terminów. Zatem termin do wykonania określonych czynności w toku postępowania uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, z wyłączeniem czynności określonych w § 7 ust. 1 i § 19 ust. 3. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 zez zm.). W myśl art. 22 ust. 2 powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem 14 dniowy termin do uzupełnienia braków ma charakter terminu materialnoprawnego, co w konsekwencji oznacza, że w przypadku uchybienia temu terminowi, nie stosuje się instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w k.p.a. gdyż stosowanie tych przepisów wyklucza powołany powyżej art. 22 ust. 2 ustawy. Za niezasadny uznać należy zarzut strony skarżącej odnośnie zmiany warunków procedowania w przedmiocie wzywania o uzupełnienie braków, w trakcie realizacji programu. Zdaniem Gminy S przez blisko trzy lata obowiązywania przedmiotowego rozporządzania, Minister dopuścił, niezależnie od rodzaju i zakresu uchybienia popełnionego przy składaniu wniosku o udzielenie pomocy – procedurę dwukrotnego wezwania o uzupełnienie braków, co zdaniem strony skarżącej potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 378/10. Tymczasem z uzasadnienia powołanego wyroku wynika, że Sąd dokonał wykładni § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. nr 60, poz. 373 z późn. zm.). Sąd uznał, że w przypadku tego rozporządzenia ustawodawca przewidział konieczność ponownego wezwania, w sytuacji, w której wnioskodawca nie uzupełnił żadnego z braków we wskazanym terminie. Rozwiązanie takie Sąd uznał za odosobnione, ponieważ, jak podkreślił dalej Sąd - w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013, w § 11 ust. 2 pkt 1 wyraźnie stwierdzono, że w przypadku, gdy w terminie nie uzupełniono żadnego z braków, konsekwencją tego jest odmowa przyznania pomocy. Zatem powołany przez stronę skarżącą wyrok, stanowi wręcz potwierdzenie stanowiska organu w przedmiotowej sprawie, gdyż wprost stwierdza, że tylko w przypadku rozporządzania z dnia 1 kwietnia 2008 r. (które nie znajduje w sprawie zastosowania) możliwe było ponowne wezwanie strony przez organ, do uzupełniła żądnych braków w wyznaczonym terminie. Na marginesie należy stwierdzić, że § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2008 r. został zmieniony, od dnia 7 września 2010 r., rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 września 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 164 poz. 1113) i obecnie ma takie samo brzmienie, jak § 11 ust. 2 rozporządzanie z dnia 14 lutego 2008 r., które zostało nadane na mocy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 lipca 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 156 poz. 974). Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, podkreślić należy, iż strona skarżąca, na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. uzupełniła braki formalne skarg poprzez przedłożenie właściwego pełnomocnictwa dla zastępcy Wójta, do podpisania skarg. Niezasadnym również było domaganie się przez organ odrzucenia skargi z uwagi na charakter zarzutów skargi, dotyczących podstawy prawnej wydanego aktu. Zadaniem Sądu, w skardze do sądu administracyjnego strona skarżaca może podnosić zarówno zarzuty dotyczące bezpośrednio postępowania organu, jak również prawidłowości powołanej przez ten organ podstawy prawnej, w tym zgodności tej podstawy prawnej z Konstytucja RP. Zarzuty takie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd administracyjny, który może skargę oddalić albo stwierdzić, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że zarzuty Gminy S w kwestii niekonstytucyjnych przepisów zastosowanego w sprawie rozporządzenia są bezpodstawne. Rozpoznając i rozstrzygając łącznie sprawy skarg na w/w. zaskarżone akty administracyjne, Sąd działał w trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), który to przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zaskarżonych aktów, skarga opiera się na jednakowych podstawach naruszenia przepisów postępowania przy identycznym stanie faktycznym – stąd, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaistniał pomiędzy w/w sprawami związek, o którym mowa w ww. art. 111 § 2, a względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla obu stron procesu dodatkowo przemawiały za połączeniem obu spraw, a strony postępowania nie wnosiły sprzeciwu co do ich połączenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 05 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.