VI SA/Wa 1578/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. M. W. prowadząca Gabinet Stomatologiczny z siedzibą przy ul. [...] w [...] wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, dotyczącą rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...], na okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r., ogłoszonego przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] stycznia 2011 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie Gmin: 0620133 [...], 0620134 [...], 0620135 [...], o kodzie postępowania numer [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy oświadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, dnia [...] października 2010 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Świadczeniodawca do swojej oferty dołączyła oświadczenie z dnia [...] września 2010 r., że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś Odwołująca w oświadczeniu załączanym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania. Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta strony składającej odwołanie została sklasyfikowana na pozycji nr 3, z łączną oceną 55,83 pkt, w tym: oferta cenowa - 22,5 pkt, ciągłość - 10 pkt, jakość - 15,83 pkt, dostępność - 7,5 pkt, tj. poniżej ustalonego dolnego progu, który został zamknięty pozycją nr 2. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. W dniu [...] listopada 2010 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania nr [...] Komisja konkursowa wybrała 2 oferty i zamieściła na stronie internetowej ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania konkursu ofert. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] listopada 2010 r., nie wybrała oferty złożonej przez Panią M. W. prowadzącą Gabinet Stomatologiczny w [...], ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez w/w podmiot liczbę punktów. Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia stronie wglądu do dokumentacji przedmiotowego postępowania konkursowego, a w szczególności do informacji dotyczących innych konkurentów organ stwierdził, że żądanie strony nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, stanowiłoby, w stosunku do innych oferentów, naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach i mogło narazić Fundusz na odpowiedzialność odszkodowawczą. Odnośnie przedmiotowej decyzji Dyrektora OW NFZ podpisanej przez Zastępcę Dyrektora OW NFZ ds. Medycznych Pana M. K, organ wskazał, że Pan M. K. miał w tym zakresie niezbędne upoważnienie. W skardze na powyższą decyzję, doprecyzowanej na rozprawie [...] grudnia 2011 r., skarżąca ponownie zarzuciła organowi m.in. naruszenie art. 73 kpa poprzez odmowę udostępnienia stronie wglądu do akt. Na wezwanie Sądu, organ nadesłał brakujące akta administracyjne tj. zarządzenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektora OW NFZ w sprawie sprawowania zastępstwa za Dyrektora OW NFZ a także Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektora OW NFZ w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 134 ustawy o świadczeniach Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach). Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Funduszu nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Jak wynika z akt niniejszej sprawy już na etapie postępowania odwoławczego Skarżąca zarzuciła decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ naruszenie art. 73 § 1; 74 § 2 oraz art. 10 § 1 kpa. Podnosiła uniemożliwienie stronie wglądu do wszystkich akt sprawy ograniczając jej prawo jedynie do wglądu oferty Skarżącej. Podnosiła, że znany jest odwołującej się przypadek złożenia całej oferty po ogłoszeniu wyboru ofert, która to oferta została uwzględniona i wybrana, dotyczy gminy [...]. Obecnie niemożliwe jest przedstawienie przez Odwołującego dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, gdyż dokumenty do dnia dzisiejszego nie zostały ujawnione. Akcentowała, że całość dokumentacji po ogłoszeniu wyboru powinna zostać udostępniona i ujawniona. W dniu [...] listopada 2010 r. Świadczeniodawca był w Delegaturze OW NFZ w [...] w celu uzyskania informacji i dokonania wglądu do dokumentacji, jednakże takiej możliwości nie uzyskał. Został poinformowany, iż komisja została rozwiązana. Ponadto nie ma informacji dotyczącej podziału środków i kwoty nierozdysponowanej a informacje nie zostały udostępnione świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Skoro wszelkie informacje udostępniane są na stronie internetowej, dostęp do nich powinien być zapewniony w stopniu równym. Informacje o wynikach konkursu udostępnione zostały tylko i wyłącznie na stronie internetowej, zaniechano wysłania decyzji o wyborze ofert. Jednakże niezwykle trudno znaleźć jest informacje zamieszczone właśnie na tej stronie. Zdaniem Sądu, do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. W takim ujęciu doznanie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do którego obowiązków należy zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie tego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ, w możliwie najwyższym stopniu stanowi gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie wynikiem wyboru możliwie najlepszej oferty. Kontrola zachowania tych standardów we wcześniejszej fazie postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli tego postępowania. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców, w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi przy tym o to, aby w postępowaniu administracyjnym ponowić postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, a także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógłby mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego, rozumianego jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty. Zdaniem Sądu, w sytuacji kiedy odmówiono udostępnienie akt stronie skarżącej oznacza to, że nie miała ona możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie narusza zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego organ naruszył zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącą jedną z podstawowych zasad postępowania, a także pozostająca z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa (art. 8 kpa.). Nie wyjaśnił również w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważył wszystkich istotnych w sprawie okoliczności naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jak już wyżej wspomniano, niniejsze postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 cytowanej powyżej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. O ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji itp, gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy pomimo i, złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem pozbawia stronę prawa do pełnej obrony. Na odmowę udostępnienia akt wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie. Przepis zaś art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje taką odmowę, ale dotyczy ona ochrony tajemnicy państwowej, a to w niniejszej sprawie nie występuje. Podkreślić należy, że akta których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostaje wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skoro z akt sprawy nie wynika, że nadana została klauzula poufności, nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Jednocześnie organ naruszył art. 74 § 2 kpa, ponieważ w kwestii odmowy akt sprawy nie wydał postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Skarżąca została w ten sposób bezpodstawnie pozbawiona prawa do obrony jego interesów. Należy również wskazać, że w razie kolizji praw procesowych z art. 73 - 74 kpa z prawem strony do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji organ powinien poszukać kompromisu i jest on możliwy w granicach obowiązującego prawa np. w trybie wniosku zainteresowanego przedsiębiorcy, aby informacjom tym była nadana klauzula poufności (vide art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie Sąd wskazuje, że analiza w/w zarządzeń Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ daje podstawę do stwierdzenia, że M. K. – zastępca dyrektora d/s medycznych miał upoważnienie do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. Wobec braku wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania Sąd był zwolniony od podejmowania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.