I OSK 895/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Robert Sawuła, Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1745/11 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1745/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie przez gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha , obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową ul. [...] w W. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody wnieśli E. Z., A. Z. i M. L. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ, na wstępie przytoczył treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Dalej wskazał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność E. i M. Z. oraz J. i M. L. Na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. Stołecznego Warszawskiego z 1988 r. nr 17 poz. 186) ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się drogami gminnymi. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, w więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Z załączonego protokołu ustalenia granicy zajęcia nieruchomości wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., sporządzonego w dniu 13 września 2001 r. oraz map geodezyjnych wynika, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod ul. [...] w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Ponadto z pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie (szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) wynika, że na ul. [...] wykonano szereg prac, a więc udowodniono również fakt sprawowania władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością. Wobec powyższego organ uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. obligujące do stwierdzenia przejścia wyżej wymienionej nieruchomości na rzecz Gminy. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury złożył M. L. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2011 r. oddalił skargę M. L. Sąd I Instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania wystąpienia przesłanek władania nieruchomością i zajęcia jej pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów jest jednak prawidłowe. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność M. L., J. L., E. Z. i A. Z. (odpis księgi wieczystej Nr KW [...]). Z pozostałego materiału dowodowego wynika również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...] w W., która na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał, bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. W aktach sprawy znajduje się karta inwentaryzacyjna nieruchomości, wypis z rejestru gruntów oraz protokół ustalenia granicy zajętości nieruchomości pod drogę publiczną wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., z których wynika, że działka nr [...] użytkowana była jako droga. Ponadto z pisma Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] wynika, że ulica [...] wyposażona jest w sieć energetyczną, sieć gazową, wodociąg, sieć kanalizacji sanitarnej, oświetlenie ulicy. Również mapa zasadnicza obrazuje stan zagospodarowania przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z którą działka nr [...], leży w ciągu ul. [...], czyli w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...]. Sąd zwrócił uwagę, że protokół zajętości nieruchomości wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 roku został sporządzony w dniu 13 września 2001 r., jednak żaden inny dokument nie wskazuje, że przebieg ul. [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. był inny. Poza tym inne dokumenty wymienione wyżej przez sąd wskazują na takie właśnie linie zajętości ulicy [...]. W ocenie Sądu I instancji nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, polegające m.in. na naprawie chodnika oraz zakładaniu odwodnień, co wynika z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 13 listopada 1995 r. oraz protokołu wykonania robót z dnia 14 stycznia 1991 r. Skoro, zatem w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. to Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Nadto postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane zarówno przez Wojewodę [...] jak również przez Ministra Infrastruktury. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku z 14 grudnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie dodatkowo decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez rozszerzającą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, gdyż organy administracji nie wykazały faktycznego władania nieruchomością objętą postępowaniem, a ujęcie w uchwale Rady Narodowej z 26 maja 1988 r. nie dowodzi zakresu faktycznego przejęcia działki; 2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."., w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7 w związku z art. 77, art. 8 K.p.a. i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do stanu faktycznego działki objętej wnioskiem Miasta, a także zarzutów skarżącego, w tym pominięcia dowodu z zeznań wnioskodawców oraz uznania za dowód protokołu sporządzonego po niemal trzech latach, 3. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu związanego z wystąpieniem do Ministra Infrastruktury do złożenia informacji, ile protokołów analogicznych do wymienionego tj. z dnia 13 września 2001 r., sporządzili członkowie tej komisji J. D., M.J., A. O. oraz W. J. – na okoliczność braku rzetelności i pozorności czynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że nieruchomość objęta zaskarżonymi decyzjami nie została zajęta na ul. [...] w W., a Sąd I instancji niezasadnie uznał, że do ustalenia stanu działki wystarczy karta inwentaryzacyjna, wypis z rejestru gruntów oraz protokół ustalenia granic nieruchomości. Żaden z tych dokumentów nie potwierdza stanu faktycznego, do czego Sąd I instancji nie ustosunkował się w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7 w związku z art. 77, art. 8 K.p.a. i art. 75 § 1 K.p.a., a także art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową ul. [...] w W. Zauważyć należy, że kontrola Sądu I instancji odbywa się w granicach sprawy. Sąd zobowiązany jest rozstrzygać w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. Uzasadnienie zaś wyroku powinno odzwierciedlać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie wymagane prawem elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa. Prawidłowe uwzględnienie ustaleń leżących u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2011 r. nie może być, więc trafnym zarzutem kasacyjnym. Stąd należy uznać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przywołanych w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej przepisów prawa. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Według zaś art. 73 ust. 3 powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Z powyższego wynika, iż przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. dotyczy tylko tych nieruchomości, które nie stanowiły własności publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla ujawnienia zaś nowego stanu prawnego takich nieruchomości w księdze wieczystej wymagane jest wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej skutek prawny wynikający z omawianego art. 73 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. i M. Z. oraz J. i M. L., była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...] w W. oraz czy sprawowane na niej było władztwo publicznoprawne. Decydujące, zatem znaczenie dla zastosowania art. 73 ust. 1 tej ustawy ma stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustalenia w tym względzie przesądzają o przejściu nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie bezsporne jest, że skoro ani art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, to należy w tym względzie odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1124/10 i powołane tam orzeczenia). Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg publicznych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999 r.). Jak wynika z akt sprawy uchwałą nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg miejskich oraz dróg gminnych, ulica [...] w W. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Powołana uchwała przesądziła, zatem, że wydzielona wówczas droga uzyskała status publicznej, w ówczesnym stanie prawnym zaliczonej do kategorii dróg lokalnych miejskich (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Tym samym przeszła ona we władanie właściwego organu administracji państwowej zarządzającego na tym terenie drogami lokalnymi. Ponieważ stan prawny gruntów, na których została usytuowana droga nie uległ zmianie pozostały one własnością osób fizycznych, w tym skarżącego kasacyjnie, jednakże zarząd nad nieruchomością drogową sprawowała gmina. Co istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, o kategorii drogi nie przesadza ani jej szerokość, długość czy rodzaj nawierzchni, lecz względy formalne, polegające na nadaniu jej odpowiedniego statusu uchwałą organu stanowiącego gminy. Z tych względów należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, co legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Nie można nadto podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji uznał, że do ustalenia stanu działki wystarczy karta inwentaryzacyjna, wypis z rejestru gruntów oraz protokół ustalenia granic nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jedynie posiłkował się wymienionymi dokumentami, celem wykazania, że działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] w istocie była zajęta pod drogę i sprawowane na niej było władztwo publicznoprawne. Te ustalenia faktyczne potwierdzają także takie dokumenty, jak: protokół wprowadzenia zakładu odwodnień na wykonanie udrożnienia rurociągu betonowego Ø 300 mm w ul. [...] z 13 listopada 1995 r., protokół wykonania robót ulicy [...] – przeglądu z dnia 14 stycznia 1991 r., protokół z dnia 12 listopada 1990 r. w sprawie odbioru terenu w ul. [...] po robotach technicznych, protokół odbioru robót w ul. [...] w ramach przywracania ulicy do stanu pierwotnego po robotach kablowych z dnia 19 grudnia 1990 r. Przywołane dokumenty wskazują na wykonywanie przez gminę władztwa na spornej nieruchomości, w sposób umożliwiający identyfikację tej działki jako drogę. Jak już wyjaśniano w sprawie do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wadliwości protokołu zajętości nieruchomości wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., sporządzonego w dniu 13 września 2001 r., to za celną należy uznać uwagę Sądu I instancji, że nawet gdyby przyjąć w tym zakresie stanowisko skarżącego to jednak żaden inny dokument nie wskazuje, że przebieg ul. [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. był inny. Subiektywne przeświadczenie skarżącego kasacyjnie nie może stanowić podstawy do przyjęcia stanowiska odmiennego, aniżeli zaprezentowane wyżej. Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.