II OSK 829/12

Dnia 20 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Wanda Zielińska Baran /spr./ Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 696/11 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz W.T. kwotę 1230 (tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 696/11, oddalił skargę W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku ze zbyciem nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. ustalającej skarżącemu opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej zbyciem. Decyzja ustalająca opłatę wydana została na wniosek skarżącego, określiła obowiązek jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty zbycia nieruchomości i wskazała na możność zmiany opłaty w przypadku zmiany wartości nieruchomości w dniu jej zbycia. Plan miejscowy opublikowany w dniu 6 kwietnia 2004 r. ustanowił stawkę procentową opłaty w wysokości 30%. Według operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła o 5.224.303 zł, stąd ustalona opłata wyniosła [...] zł. We wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji skarżący wskazał, że wycenę wartości nieruchomości sporządzono na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Tymczasem wycena ta powinna uwzględniać wyłącznie wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem planu miejscowego, nie zaś innymi czynnikami, jak np. ogólny wzrost cen nieruchomości. Różnicę wartości przed i po uchwaleniu planu należało ustalić na dzień 15 stycznia 2004 r. Wyceny dokonano w oparciu o niekonstytucyjny przepis par. 50 rozporządzenia RM z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Według art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty jednorazowej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że wartość oblicza się na dzień uchwalenia planu miejscowego. Odmienna wykładnia art. 37 ust. 1 byłaby niezgodna z art. 32 Konstytucji. Według skarżącego w sprawie powinna być stosowana Ordynacja podatkowa. Kolegium uznało, że wskazana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Plan miejscowy określający przeznaczenie nieruchomości skarżącego wszedł w życie z dniem 21 kwietnia 2004 r. Ustalenie opłaty jednorazowej znajdowało oparcie w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zaś wzrost wartości ustalony został zgodnie z art. 37 ust. 11 tej ustawy w związku z art. 149 i nast. u.g.n. w oparciu o operat szacunkowy. Wartość nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień sporządzenia operatu, czyli dzień 26 kwietnia 2006 r., co Kolegium uznało za prawidłowe. Przyjęto bowiem stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego i ta okoliczność eliminuje inne czynniki wzrostu wartości, poza uchwaleniem planu. Organ dokonał wykładni art. 37 ust. 1, wskazując, że opłatę wymierza się z uwagi na korzyść majątkową uzyskaną przez zbywcę i związaną z sytuacją na rynku nieruchomości w danym czasie, co uzasadnia zróżnicowanie sytuacji zbywców w zależności od daty zbycia. Dlatego, zdaniem organu, przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia nie modyfikuje ustawy. Skoro skarżącemu ustalono opłatę przed zbyciem nieruchomości, to miarodajna była różnica wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji. W tym dniu aktualna była wartość określona w operacie szacunkowym. Jak wynika z operatu, nieruchomość skarżącego według planu miejscowego z 1988 r. przeznaczona była pod uprawy polowe. Plan ten utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy w dniu 31 grudnia 2003 r. Rzeczoznawca uwzględnił faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości pod uprawy polowe. Organ wskazał, że poważne wątpliwości interpretacyjne art. 37 ust. 1, nie pozwały na przyjęcie istnienia podstawy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie było podstaw do stosowania Ordynacji podatkowej. Przyjęcie w badanej decyzji, że będzie podlegała wykonaniu po dokonaniu zbycia nieruchomości, bez konieczności wydania kolejnej decyzji z urzędu, również nie naruszało prawa w sposób rażący, także z uwagi na rozbieżną wykładnię w tej kwestii. Dopuszczenie zmiany decyzji zawierało jedynie wskazanie na uprawnienie strony wynikające z art. 154 lub art. 155 k.p.a. Kolejną decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. organ pierwszej instancji zmienił na wniosek skarżącego decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., powołując w podstawie prawnej art. 154 k.p.a. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 80 i 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. przez nieodniesienie się do kwestii stosowania rozporządzenia oraz art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez uznanie, że wysokość opłaty jednorazowej odnosić się może do wzrostu wartości rynkowej nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Wzrost cen rynkowych nie powinien być uwzględniany. Ustalenie wysokości opłaty jednorazowej według cen rynkowych z daty wydania decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa. Zaskarżoną decyzją organ utrzymując powyższą decyzję w mocy, stwierdził, że trafnie wykluczono istnienie przesłanek nieważności decyzji. Przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. nie określają daty, na którą określa się wartość nieruchomości dla ustalenia opłaty jednorazowej. Jedynie przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia nakazuje uwzględnić ceny z dnia zbycia gruntu. Może to uzasadniać rozbieżną wykładnię tych przepisów. Nie ma jednak miejsca na jej dokonywanie w postępowaniu nieważnościowym. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nie były stosowane przepisy art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy i § 50 rozporządzenia. Przepis § 50 powołał w operacie rzeczoznawca, jednak zaznaczył, że nie znajduje on zastosowania przy dokonywaniu wyceny. Organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia uchybień procesowych przy wydawaniu decyzji z 2006 roku. Zamieszczenie w tej decyzji warunku zbycia, jako podstawy pobrania opłaty, wobec kontrowersji w tym zakresie, nie mogło oznaczać rażącego naruszenia prawa. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 50 rozporządzenia. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ,,ustala się na dzień sprzedaży", nie zaś według wartości z tego dnia. Uwzględnienie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, oprócz wzrostu wynikającego z samego uchwalenia planu, stanowiło naruszenie prawa. W tym zakresie obie decyzje organu wyrażają rozbieżne stanowiska. Skarżący powtórzył również, że decyzja z 2006 roku wydana została w oparciu o niekonstytucyjny § 50 rozporządzenia wykonawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kontrolowaną przez organ decyzję merytoryczną wydano na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., czyli na wniosek skarżącego i w oparciu o analizę sporządzonego na zlecenie organu merytorycznego operatu szacunkowego. W treści tego operatu powołano § 50 rozporządzenia wykonawczego, przewidujący wymóg uwzględniania przy wycenie stanu nieruchomości z daty wejścia w życie planu miejscowego oraz cen z dnia zbycia nieruchomości, jednakże zaznaczono, że wyceny dokonano na dzień wydania decyzji. Nie oznaczało to, zdaniem Sądu, bezpośredniego stosowania przez organ merytoryczny § 50 rozporządzenia, lecz akceptację przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego poziomu cen rynkowych z 2006 roku, z okresu dwóch lat po wejściu w życie planu miejscowego. Przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. zawiera odesłanie do art. 36 ust. 4 tej ustawy, co z kolei oznacza wymóg stosowania art. 37 ust. 1, że wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, oczywiście odpowiednio, skoro ustalenie opłaty następuje przed zbyciem nieruchomości. Dlatego, w ocenie Sądu, przy badaniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało ocenić, czy organ merytoryczny w sposób rażący naruszył wszystkie wymienione przepisy. Uchybienie organu polegające na wyrażeniu częściowo odmiennej oceny, nie miało, zdaniem Sądu, znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ trafnie odwołał się do istoty i podstaw postępowania niewaznościowego, prawidłowo wykluczył przesłankę rażącego naruszenia prawa z uwagi na dopuszczalne zróżnicowanie możliwej wykładni niejednoznacznych przepisów ustawowych. Sąd stwierdził, że wobec istniejącej możliwości rozbieżnej wykładni art. 37 ust. 1 u.p.z.p., bardziej przekonująca jest interpretacja zbieżna z rozstrzygnięciem decyzji merytorycznej, wydanym w oparciu o operat szacunkowy z 2006 roku. W orzecznictwie sądowym (wyrok II OSK 455/09) wyjaśniono bowiem, że przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. ustanowiony został w interesie ewentualnego zbywcy nieruchomości, gdyż ma go chronić przed skutkami wzrostu cen rynkowych nieruchomości w okresie do dnia zbycia nieruchomości. Pogląd ten, zdaniem Sądu, nie tylko wyjaśnia ratio legis, ale oparty został na nie wyrażonym wyraźnie założeniu, że czynnik wzrostu cen rynkowych nieruchomości związanych z elementem zmiany przeznaczenia nieruchomości podlega uwzględnieniu przy ustalaniu renty planistycznej. Samo powołanie w operacie szacunkowym § 50 rozporządzenia wykonawczego nie oznaczało jeszcze, że z tego powodu decyzja merytoryczna rażąco naruszała prawo. Z samego brzmienia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 11 u.p.z.p., zdaniem Sądu, wynika, że o ile o ustaleniu opłaty decyduje wyłącznie czynnik zmiany przeznaczenia, to wycena tego czynnika nie odpowiada poziomowi cen rynkowych z daty uchwalenia planu miejscowego. Zatem uzasadnione jest zróżnicowanie obowiązku uiszczenia przez zbywców renty planistycznej w zależności od poziomu cen rynkowych z daty zbycia lub ustalenia opłaty na wniosek. Punkt ciężkości ocen przesuwa się wówczas w kierunku oceny operatu szacunkowego, czyli ocen procesowych, a nie materialnoprawnych. Sąd stwierdził, iż omówione przez organ postacie uchybień procesowych rzeczywiście mogą podlegać ocenie według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, lecz dokonana w tym zakresie ocena organu nie nasuwa zastrzeżeń. Wbrew zarzutom skarżącego, odesłanie do u.g.n. zawarte w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. obejmuje również art. 159 u.g.n. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, nie zaś według wartości z tego dnia. Uchylenie § 50 rozporządzenia może również dowodzić, że istnienie tego przepisu wykonawczego nie było nieodzowne dla prawidłowego stosowania art. 34 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący nie kwestionuje konstytucyjności art. 37 ust. 11 u.p.z.p. lub art. 159 u.g.n. oraz samej zasady sposobu ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty, lecz konstytucyjność samego jedynie doprecyzowania w rozporządzeniu z jakiej daty ceny rynkowe mają znaczenie. Nie było niewątpliwe, że doprecyzowanie to nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, zaś sama kwestia konstytucyjności § 50 rozporządzenia nie miała znaczenia dla ocen w tej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, iż czym innym jest ustawowy nakaz wiązania wzrostu wyłącznie z czynnikiem zmiany przeznaczenia, a czym innym sposób wyceny tego czynnika. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia tej kwestii w ustawie i przyjęcie wykładni zbieżnej z § 50 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczalnej a wręcz bardziej uzasadnionej, nie uzasadniało przypisania organowi merytorycznemu rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, iż poza zarzutami skargi i rozważaniami organu oceniał również wpływ dokonanej na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany rozstrzygnięcia decyzji z 2006 roku o wysokości opłaty, na dopuszczalność merytorycznego orzekania w kwestii nieważności tego rozstrzygnięcia i doszedł do przekonania, że zmiana ta nie oznaczała wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego i nie prowadziła do częściowej lub całkowitej bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę od powyższego wyroku wniósł W. T. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że naruszenie prawa skutkujące naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie ma charakteru rażącego, 2. art. 37 ust. 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepisy te pozwalają na naliczenie renty planistycznej wg wartości nieruchomości w określonej dla innej daty niż data uchwały o zmianie planu. Na wskazanych podstawach pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi autor skargi kasacyjnej podniósł, że powołany w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji art. 37 ust.1 u.p.z.p. nie miał żadnego znaczenia. Przepisy u.p.z.p. zbudowane są w taki sposób, że art. 36 opisuje źródło zobowiązania ( lub uprawnienia) oraz ewentualne zwolnienia ( lub przeciwnie – podstawy do żądania zwrotu), zaś art. 37 tej ustawy reguluje sposób obliczenia oraz zagadnienia proceduralne. Z przepisu tego nie wynika, aby możliwe były dwa różne warianty naliczenia wysokości renty planistycznej w wypadkach jej następczego, tj. dokonanego po sprzedaży nieruchomości naliczenia ( co reguluje art. 37 ust.1) oraz następczego, tj. dokonanego przed sprzedażą na wniosek właściciela ( co reguluje art. 37 ust. 7). Wbrew treści zaskarżonego orzeczenia art. 37 ust. 7 u.p.z.p. nie stanowi odrębnej samodzielnej podstawy do ustalenia renty a reguluje możliwość wcześniejszego wydania decyzji w tym samym przedmiocie. W ustawie przewidziane są dwa momenty wydania decyzji o rencie na datę sprzedaży oraz przed sprzedażą na wniosek zainteresowanego. Nie ma jednak w przepisach ustawy żadnej podstawy dla przyjęcia, że wyliczona w takich warunkach renta planistyczna może być w różnej wysokości. Konstatacja ta dotyczy również sytuacji, w których pomiędzy datą naliczenia renty w wariancie uprzednim a datą sprzedaży upływa pewien okres czasu, w którym następuje wzrost wartości. Z tej przyczyny również wadliwe jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej zawarte w merytorycznej decyzji zastrzeżenie o możliwości zmiany w wypadku wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem autora kasacji błędne jest rozumowanie Sądu, że właściwą drogą obrony koncepcji skarżącego co do dat, dla których przyjęto wartość nieruchomości do naliczenia renty planistycznej, jest powołanie się na uchybienia procesowe w zakresie dowodów z operatów szacunkowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ zapoznał się z treścią operatu szacunkowego, zatem wiedział, że przyjmuje on ceny z daty sporządzenia operatu a nie z daty zmiany planu. Nie można zatem zasadnie zarzucać, że organ dokonał błędnej oceny dowodu. Organ wydając decyzję do cen z daty zmiany planu nie sięgnął gdyż uważał, że winien stosować ceny z innej daty. A to już nie jest zagadnienie proceduralne ale materialnoprawne. W tej sytuacji powoływanie się na uchybienia procesowe byłoby kwestionowaniem skutków przyjętej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego czyli działaniem błędnym. Sugerowane przez Sąd podejście nie ma sensu wobec przyjęcia przez ten Sąd poglądu o zasadności stosowanej wykładni przepisów u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ustalająca na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż o tym czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności ( por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (zob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 156). Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przeprowadzona przez organ administracyjny kontrola nieważnościowa odbiegała istotnie od powyżej zaprezentowanego schematu, przez co nie zostały należycie ocenione wszystkie aspekty sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy jej rozstrzygnięciu. Z tych też przyczyn weryfikacja Sądu I instancji ze względu na pominięcie wszystkich okoliczności sprawy, była wadliwa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji sprowadzała się do oceny braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., z uwagi na stwierdzoną przez SKO możliwość różnej wykładni art. 37 ust. 1 u.p.z.p. odnośnie daty przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Wynika z tego, że kontrola decyzji zwykłej dokonana przez organ dotyczyła tylko zagadnienia podniesionego przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tak ograniczony zakres kontroli przeprowadzonej przez organ w postępowaniu nieważnościowym zaaprobował Sąd I instancji. Tymczasem prawidłowo przeprowadzona kontrola ze względu na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna dotyczyć wszystkich aspektów decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym ustalającej na wniosek strony na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Badanie kwestionowanej decyzji tylko w aspekcie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności nie może być uznane za prawidłowe. Wobec tego zasadnym jest przypomnieć sposób prawidłowo prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności jego podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Początkowe działania organu sprowadzają się do odtworzenia stanu faktycznego sprawy na dzień weryfikowanej decyzji. Kolejny krok stanowi odtworzenie stanu prawnego i zdekodowanie właściwej normy prawnej do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej. Dopiero porównanie tej normy z podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W etapie następnym zadaniem organu jest ocena stopnia tej wadliwości i określenie konsekwencji prawnych dla tego ustalenia, w tym czy zachodzi koniczność usunięcia kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwości, tj. rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności pierwsze działania organu zawsze odnosić się będą do owej decyzji pierwotnej oraz okoliczności faktyczno-prawnych, które stanowiły podstawę jej podjęcia. W rozpoznawanej sprawie kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r., została wydana na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., w myśl którego właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem, może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Prezydent W. dokonał na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 26 kwietnia 2006 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego M.H.. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty. W orzecznictwie podkreśla się, że rzeczoznawca majątkowy ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109), czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Powinien ocenić, czy zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia operat przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy przedstawiono w nim sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o których mowa w § 56 powołanego wyżej rozporządzenia. Operat szacunkowy powinien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1356/08). Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest więc elementem stanu faktycznego, niezbędnym przy ustaleniu opłaty planistycznej. Zatem w postępowaniu nieważnościowym badaniu, tak samo jak decyzja ustająca rentę planistyczną, podlega operat szacunkowy rzeczoznawcy pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji, poza tym badaniu podlega również to, czy przed wydaniem decyzji organ dokonał właściwej oceny wiarygodności operatu rzeczoznawcy, i czy ocena ta znalazła odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. W rozpoznanej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe w ogóle wskazanych wyżej aspektów kwestionowanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. nie poddał pod rozwagę, przez co nie dostrzegł, że: po pierwsze - w operacie szacunkowym z dnia 26 kwietnia 2006 r. rzeczoznawca majątkowy tą samą przyjętą metodą (podejściem porównawczym) oszacował wszystkie grunty stanowiące nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha, podczas gdy część gruntów tej nieruchomości według ustaleń planu miejscowego zostało przeznaczonych pod drogi publiczne. Zasady oszacowania takich gruntów określa § 36 cyt. wyżej rozporządzenia. Po drugie - w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej własność W. T. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. jako działki o nr : [...] w wyniku, którego powstały działki gruntu o nr: [...], które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr XVIII/ 525/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. przeznaczone zostały na realizację celu publicznego, w tym pod drogę ( KL1 ). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielone pod drogi publiczne działki z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, z którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Z powyższego wynika, że rzeczywisty stan faktyczny sprawy nie odpowiadał stanowi faktycznemu przyjętemu przez organ do ustalenia opłaty planistycznej w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Po trzecie - w uzasadnieniu tej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań, wskazujących na to, że Prezydent W. dokonał oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że kontrola tej decyzji w postępowaniu nadzorczym została przez SKO przeprowadzona w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji winien mieć na uwadze, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dokonana przez Sąd I instancji ocena nie była kompletna, gdyż zaakceptował stanowisko organu o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, pomimo wadliwie przeprowadzonego postępowania nieważnościowego w przedmiocie występowania kwalifikowanych wad prawnych w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. o ustaleniu opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Mając na uwadze powyższe i w związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 36 ust. 7 u.p.z.p., co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.