II OSK 652/12

Dnia 20 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łagiewniki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2011 roku sygn. akt II SA/Wr 829/11 o odrzuceniu skargi Wójta Gminy Łagiewniki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 4 lipca 2011 roku Nr SKO.4141/71/2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Wójta Gminy Łagiewniki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 4 lipca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia 13 maja 2011 r. i umorzyło postępowanie w sprawie decyzji Wójta Gminy Łagiewniki z dnia 17 lipca 2009 r. orzekającej, że decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dzierżoniowie z dnia 20 listopada 1963 r. nr RL.IX-10/94/63 o przejęciu przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 5, 43 ha wraz zabudowaniami gospodarczymi położonego we wsi Sieniawka stanowiącego własność Katarzyny Zarzyckiej wydana została z naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest szczególna. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jakie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Wałbrzychu w trybie nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a.) była decyzja z dnia 17 lipca 2009 r. wydana przez Wójta Gminy Łagiewniki. W tym postępowaniu Wójt Gminy Łagiewniki nie uzyskał statusu strony postępowania, a zapadające w toku postępowania decyzje były mu przesyłane tylko jako organowi orzekającemu w sprawie. W tej sytuacji dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez Wójta Gminy Łagiewniki (który wydał rozstrzygnięcie w sprawie) nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej strony uprawnienia strony, która rozstrzygnięcie kwestionuje. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Łagiewniki. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie, podczas gdy istnieje związek miedzy sferą praw podmiotowych gminy, a zaskarżoną decyzją Kolegium, wynikający z faktu, że Gmina Łagiewniki rości sobie prawo do własności nieruchomości, której stan prawny jest uzależniony od kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łagiewniki. Po drugie, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i odrzucenie skargi w sprawie, w której skarżąca posiadała interes prawny. Skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy wójt (burmistrz, prezydent) reprezentujący gminę może skutecznie wnieść skargę na decyzję wydaną w następstwie decyzji tego organu, przy założeniu, że rozstrzygnięcie to wiąże się z określonymi uprawnieniami podmiotowymi gminy. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Łagiewniki doszedł do przekonania, że skoro od zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu zależy status prawny nieruchomości, do której Gmina Łagiewniki rości sobie prawa, to w związku z tym gmina ta ma interes prawny do wystąpienia ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a skarga ta jest dopuszczalna. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Nie można bowiem na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina posiada bowiem szczególną pozycję ustrojowoprawnej jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Ponadto chociaż te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (rozdział V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminy powinny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, Lex 562860, a także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.). Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia zarówno art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 140 k.c., jak również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że Gmina Łagiewniki nie miała w niniejszej sprawie uprawnienia do wystąpienia ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i z tej przyczyny skargę odrzucił. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.