II OSK 875/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. Zakład [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1010/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. Zakład [...] na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. Zakład [...] na rzecz Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 875 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. w W. Zakładu [...] na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Leżajsku na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwaną dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno- rozpoznawczych z dnia 21 czerwca 2011 r. nakazał [...] S.A. wykonanie w terminie trzydziestu dni następujących obowiązków: 1. całkowicie oczyścić pierwszy pas przeciwpożarowy o szerokości 2 m, oddalony o ok. 5 m od linii kolejowej nr 68 Lublin - Przeworsk od 134,450 km do 141,100 km, od 145,600 km do 145,900 km, od 149.100 km do 149,700 km - strona lewa oraz od 134,800 km do 136,500 km, od 143,550 km do 145,080 km, od 145,600 km do 145,900 km, od 146,600 km do 149,900 km - strona prawa, z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, 2. urządzić drugi równoległy do linii kolejowej pas przeciwpożarowy o szerokości 2 m, oddalony od pierwszego od 10 m do 15 m przy linii kolejowej nr 68 Lublin- Przeworsk od 134,450 km do 141,100 km, od 145,600 km do 145,900 km, od 149,100 km do 149,700 km - strona lewa oraz od 134,800 km do 136,500 km, od 143,550 km do 145,080 km, od 145,600 km do 145,900 km, od 146,600 km do 149,900 km- strona prawa, całkowicie oczyszczony z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, 3. połączyć ze sobą pierwszy i drugi pas przeciwpożarowy, równoległy do linii kolejowej nr 68 Lublin - Przeworsk od 134,450 km do 141,100 km, od 145,600 km do 145,900 km, od 149,100 km do 149,700 km - strona lewa oraz od 134,800 km do 136,500 km, od 143,550 km do 145,080 km, od 145,600 km do 145,900 km, od 146,600 km do 149,900 km- strona prawa, pasami poprzecznymi o szerokości 2 m, co 25 m do 50 m, całkowicie oczyszczonymi z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, 4. prostokąty powstałe między pasami przeciwpożarowymi wzdłuż linii kolejowej nr 68 Lublin- Przeworsk od 134,450 km do 141,100 km, od 145,600 km do 145,900 km, od 149,100 km do 149,700 km - strona lewa oraz od 134,800 km do 136,500 km, od 143,550 km do 145,080 km, od 145,600 km do 145,900 km, od 146,600 km do 149,900 km - strona prawa, oczyścić z krzewów, suchej ściółki i gałęzi. Jako podstawę prawną ww. obowiązków organ podał § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 - zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwaną dalej ustawą o transporcie kolejowym) w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153 poz. 955- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. w W. Zakład [...], wnosząc o jej uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem strony, przedstawione przez organ przepisy nie nakładają na zarządcę infrastruktury obowiązku oczyszczania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej. Powołany, bowiem art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy infrastruktury jedynie prawo do urządzania i utrzymywania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych mieści się w ramach obowiązków ciążących na zarządcy infrastruktury kolejowej, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, obejmujących utrzymanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Także treść art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nie wskazuje, by obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciążył na innym podmiocie niż zarządca infrastruktury kolejowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. w W. Zakład [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, wskazując na zarzuty przedstawione we wniesionym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na podstawę prawną skarżonej decyzji, to jest § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., Sąd zaznaczył, iż dokładny sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych określa § 9 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek wykonania we właściwy sposób pasów przeciwpożarowych. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, uznając, iż kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Przemawia za tym brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi, zdaniem Sądu, wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż prawidłowo wskazany został adresat wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Z treści art. 55 ust. 1 tej ustawy wynika, iż dotyczy on możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu prowadzenia niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów prac. Nie jest to jednak sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się, bowiem do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje, więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1) wywodzić, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Konstatacja ta wydaje się być tym bardziej uprawniona, iż to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, a za tym logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przeszkodą do takiego stwierdzenia nie jest fakt, iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wskazywało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (właściciel linii kolejowych). Obecnie zaś obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. przewiduje w § 38 ust. 2, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest, więc dzisiaj uregulowana tylko w ustawie, a w niniejszym przypadku w ustawie o transporcie kolejowym. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] w W., Zakład [...] w R., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie lub zmianę oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Przedmiotowemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, precyzując to w uzasadnieniu kasacji jako rażące naruszenie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 7 Konstytucji RP. Jak wskazano również w uzasadnieniu kasacji, Sąd trafnie ustalił, iż kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Jednak art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wyraźnie stanowi, iż zarządca infrastruktury ma prawo do urządzania i utrzymania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych. Nie ciąży, zatem na nim żaden obowiązek prawny urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, obowiązek prawny został na nią nałożony bez podstawy prawnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej złożył opinię prawną sporządzoną przez radców prawnych prof. dr hab. M. W. i dr T. F. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż sposób sformułowania wniesionej kasacji odbiega od wymogów określonych w art. 174 p.p.s.a. Analizując jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym przede wszystkim skupiono się na błędnym zdaniem autora kasacji zdekodowaniu pojęcia "ma prawo" zawartym w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, uznać należało, iż w istocie zarzut ten wskazuje na błędną wykładnię tego pojęcia. Podstawowy problem przedstawiony w kasacji sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż nie budziło wątpliwości w sprawie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Jak przyznał wprost autor kasacji, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem jednak strony skarżącej, oparcie kontrolowanej w sprawie decyzji na przepisie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, świadczy o nałożeniu na PLK obowiązku bez podstawy prawnej. Przechodząc do rozpoznania tak przedstawionego problemu, zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów zauważyć trzeba, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące rażącego naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jak również art. 7 Konstytucji RP. Nałożone kontrolowanymi w sprawie decyzjami obowiązki znajdowały, bowiem swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. G.Prawna 2012/225/1).