II GSK 536/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 940/11 w sprawie ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną 1. Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji. 1.1. Wyrokiem z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt: II SA/Rz 940/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględnił skargę T. N. P.P.H.U. "K." S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego T.N. P.P.H.U. "K." S. R. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.2.Sąd I instancji podał, że postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 106§1 i §5 ustawy z 14 s3eca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.), art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., Nr 70 poz. 473 ze zm.) oraz uchwały [...] R. M. R. z [...] w sprawie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta R. oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta R. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży-Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R. w związku z wystąpieniem Prezydenta M. R. w sprawie zaopiniowania sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie handlowym zlokalizowanym przy Al. A. K. [...] w R. prowadzonym przez T. N. P. "K." S. R., wydała negatywną opinię odnośnie sprzedaży w tym punkcie napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Negatywna opinia wynikała z niespełnienia przez wnioskodawcę warunku zachowania 100-metrowej odległości (licząc w ciągu komunikacyjnym) od obiektu chronionego, tj. Niepublicznego Przedszkola "Cz. P.", usytuowanego przy Al. A. K. [...]. Komisja wskazała, że aktualnie przedsiębiorca przygotował projekt organizacji ruchu wraz z wydzieleniem ciągu dla pieszych w pasie drogi wewnętrznej poprzez wykonanie oznakowania pionowego i poziomego, wg którego odległość ta wynosi [...] m. Przedstawiciele Komisji dokonując oględzin na miejscu i obserwacji przemieszczania się osób po wyjściu z przedszkola stwierdzili jednak, że korzystają oni wyłącznie z najkrótszego ciągu pieszego ([...] m). W tej sytuacji Komisja uznała, że nie można dzielić ciągów pieszych, gdyż każdy z nich winien spełniać warunki uchwały, gdyż istotą i celem przepisów prawa jest ochrona wymienionych w niej obiektów oraz osób tam przebywających przed skutkami prowadzenia w ich pobliżu sprzedaży napojów alkoholowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpatrując zażalenie T.N. PPHU "K." S. R., postanowieniem z [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138§2 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Komisji z [...] r. uznając, że zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. §1 ust. 1 uchwały Rady M. R. [...] określa na 100 m minimalną odległość miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży, licząc w ciągu komunikacyjnym od wejścia do placówki do wejścia na teren działki wydzielonej trwałym ogrodzeniem, gdzie znajdują się szkoły, placówki oświatowo- wychowawcze i opiekuńcze, budynku służące wykonywaniu kultu religijnego, jednostki wojskowe, kluby abstynenckie, grupy AA, Al-Anon, A-Aten. W przypadku braku ogrodzenia odległość jest mierzona bezpośrednio do wejścia do wymienionych placówek. Pomiar przeprowadzony w ten sposób między punktem handlowym ubiegającym się o pozwolenie a Niepublicznym Przedszkolem "C. P." wykazał, że odległość między w/w obiektami wynosi w najkrótszej linii [...] wyłącznie z niego korzystają osoby odbierające dzieci z tego przedszkola. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Miejska K. R. P. A. wydając swoje postanowienie prawidłowo przeprowadziła postępowanie dowodowe w sprawie, a zaproponowana przez inwestora koncepcja ciągu komunikacyjnego stoi w sprzeczności z zasadami określonymi w powyższej uchwale Rady M. R. oraz z ustalonym stanem faktycznym w terenie. Zaproponowany sposób przebiegu ruchu pieszego jest błędny logicznie, bowiem oczywistym jest, że pieszy będzie zmierzał najkrótszą drogą do celu. 2.Skarga do Sądu I instancji. 2.2. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skardze T. N. zwrócił się o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] r. jako niezgodnego z prawem, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków celem ustalenia prawdy obiektywnej, przez co nastąpiło naruszenie słusznego interesu obywatela, - naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności Projektu organizacji ruchu sporządzonego przez osobę uprawnioną, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 uchwały [...] Rady M. R. z [...] . oraz uchwały [...] z [...]. 2.2. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. 3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji. 3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uznał, że skarga była zasadna. 3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że po rozpoznaniu zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaskarżonym postanowieniem działając na podstawie art. 138§2 k.p.a. "utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne". Art. 138§2 k.p.a. brzmi "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oczywista sprzeczność pomiędzy powołaną podstawą prawną a rozstrzygnięciem organu stanowi rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156§1 pkt 2 in fine k.p.a. (komentarz A. Wróbel s. 356). Istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności musi być "oczywiste, widoczne gołym okiem" a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wynika, że jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane uważane są nie tylko naruszenia prawa materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i procesowych. Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego rozumienia przepisów art. 156§1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Z tych względów orzeczono na zasadzie art. 145§1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a., art. 127§1 i 129§2 k.p.a. 4.Skarga kasacyjna. 4.1.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyło wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: -art. 133 p.p.s.a. poprzez nie zapoznanie się z aktami sprawy, -art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku innej podstawy prawnej niż ta, która hipotetycznie mogła być naruszona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., -art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, -art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wiążących organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych 4.2.Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor przedstawił przebieg postępowania przed organami administracji oraz treść kwestionowanego wyroku. Zdaniem kasatora ocena dokonana przez Sąd I instancji została niejasno wyłożona w uzasadnieniu wyroku i wynika z niej, że Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia art. 138§2 k.p.a., który w konkretnym przypadku nie miał zastosowania. 4.3.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. 5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.) a wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. 5.3.Istota problemu jaki zarysował się w sprawie dotyczyła tego czy Sąd I instancji zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. dopatrując się rażącego naruszenie prawa, które stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa jednakże pisemne motywy wyroku częściowo są błędne. Sąd I instancji wprawdzie prawidłowo stwierdził-odwołując się do poglądów doktryny-że w kontrolowane postanowienie zawiera podstawą prawną, która w oczywisty sposób jest sprzeczna z rozstrzygnięciem organu ale w dalszej części pisemnego uzasadnienia wyroku, WSA w R. , zawarł stwierdzenia, które są zupełnie nieadekwatne do sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że "rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wynika, że jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane uważane są nie tylko naruszenia prawa materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i procesowych. Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego rozumienia przepisów art. 156§1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym". Przytoczony in extenso fragment uzasadnienia wyroku w ogóle nie koresponduje z problemem, który uwidocznił się w sprawie. Nie zachodził w sprawie żaden związek pomiędzy dostrzeżoną nieważnością zaskarżonego postanowienia a kasacyjną koncepcją nieważności postępowania. Wskazany fragment uzasadnienia był zbędny w sprawie. 5.4.Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze kasacyjnej, należało stwierdzić, że są one nietrafne. Chybiony był zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133§1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106§3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106§3 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, argumenty wskazywane jako uzasadnienie faktyczne zarzutu nie odnoszą się do zakresu regulacji prawnych objętych tym przepisem. Nie dotyczą wydania wyroku bez zamknięcia rozprawy, wydania wyroku nie na podstawie akt sprawy, czy bez przeprowadzenia rozprawy, czy w końcu, że sąd, oceniając zgodność z prawem postanowienia organu administracji, nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego z momentu wydania tych rozstrzygnięć, do czego był zobowiązany w myśl ww. przepisu w powiązaniu z podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego sprawowania kontroli zgodności z prawem m.in. postanowień administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej zarzut ten wiąże zarówno z brakiem analizy akt sprawy jak i treści uzasadnienia postanowienia przez Sąd I instancji co jednak nie może być zakwalifikowane jako naruszenie cyt. powyżej art. 133 p.p.s.a. Nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a., który zdaniem kasatora polegał na wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku innej podstawy prawnej niż ta, która hipotetycznie mogły być naruszona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. Autor skargi kasacyjnej traci z pola widzenia, wynikający z art. 134§1 p.p.s.a. brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza natomiast, że Sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma ta zobowiązuje Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu niezależnie od czynionych zarzutów do wypowiedzenia się o jego zgodności z prawem w jego całokształcie mając na uwadze podjęte rozstrzygnięcie, (zob. uchwała NSA z 26 października 2009r. sygn. akt: I OPS 10/09 - ONSAiWSA Nr 1, poz. 1). Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zgodnie z art. 134§2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Tak też się stało w tej sprawie. Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził takie naruszenia prawa, które skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo należy przypomnieć, że art. 141 §4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 §4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie. Nie zasługiwał na uwzględnienie korespondujący z powyższymi zarzutami, zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej polegał na dokonaniu błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wiążących organ. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wskazał konkretne powody dla których stwierdził nieważność zaskarżonego aktu administracyjnego skutkującą uwzględnieniem skargi. Oznacza to tym samym, że organ winien ponownie wydać rozstrzygnięcie w sprawie tym razem wolne od stwierdzonej wady. Również zarzut naruszenia 145§1 pkt 2 p.p.s.a. był niezasadny. Sąd I instancji w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem, w pełni zasadne dostrzegł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Proste zestawienie treści postanowienia z treścią przepisu prowadziło do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Istniał zatem oczywisty dysonans pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem. 5. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.