VII SA/Wa 1741/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011r. sprawy ze skarg M. G. i K.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala VII SA/Wa 1741/11 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008r., znak: [...], nakazującej M. i K.G. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,53 x 5,50 m zlokalizowanego na dz. Nr [...] w miejscowości [...]. Wnioskodawcy postępowania nadzwyczajnego, M. i K. G. wskazali we wniosku , że w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008r., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa a ponad to była niewykonalna i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał w uzasadnieniu, że w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji ustalono, że na działce nr [...] w miejscowości [...], w jej północnej części, wybudowany jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, o wymiarach w rzucie poziomym: 5,50 x 4,53 m. Przedmiotowy obiekt nazywany zamiennie altaną lub budynkiem rekreacji indywidualnej, posadowiony jest na gruncie za pomocą słupków stalowych, zabetonowanych w gruncie, posiada konstrukcję drewnianą, jest obiektem jednokondygnacyjnym, przykrytym dachem dwuspadowym o układzie kalenicy wschód - zachód. Pokrycie dachu stanowi blacha dachówkowa. W obiekcie wykonana jest wewnętrzna instalacja elektryczna bez gniazd oraz przełączników. Obiekt nie posiada przyłączy. Wysokość kalenicy obiektu mierzona pośrodku ściany zachodniej od terenu wynosi 4,10 m, od strony południowej do obiektu dostawiona jest wiata o konstrukcji szkieletowej drewnianej. W/w obiekty są od siebie oddalone o około 3-5 cm. Wejście do obiektu objętego skarżoną decyzją odbywa się poprzez wiatę. Oba obiekty są w stanie wykończeniowym zamkniętym. W dniu 2 sierpnia 2006r. P. M. G. dokonała zgłoszenia budowy altany o powierzchni zabudowy do 25m2 oraz wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m Altana miała zostać wykonana z drewna o dachu dwuspadowym pokrytym blacho dachówką, zaś wiata miała zostać wykonana na czterech słupach, bez ścian pełnych, drewniana, z VII SA/Wa 1741/11 dachem czterospadowym. Ustalając, że powyższe roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia z dnia 2 października 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w w oparciu o art. 48 ust. 2 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 tj) zwanej dalej Prawem budowlanym, decyzją z dnia 4 marca 2008r. nakazał M. i K. G. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,53 x 5,50 m zlokalizowanego na dz. Nr [...] w miejscowości [...]. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców postępowania nadzwyczajnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Starosta jest organem administracji architektoniczno - budowlanej, właściwym w sprawach określonych Prawem Budowlanym i niezastrzeżonych do właściwości innych organów (v.: art. 82 ust. 1 PrBudU). Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji są zastrzeżone zadania i kompetencje, o których mowa m inymi w art. 48 Prawa budowlanego Wobec powyższego, organ stwierdził należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był organem właściwym do wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Po drugie nie stwierdził, by badana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, oraz by została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy podnieśli, że w sytuacji, w której posiadali skuteczne zgłoszenie na wykonanie altany, rażące naruszenie prawa stanowiło prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania regulowanego treścią art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że niezależnie od treści uzasadnienia zawartego w badanej decyzji, należało zauważyć, że w zestawieniu z ustalonym stanem faktycznym, dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwalifikacja obiektu budowlanego jako budynku nie stanowiącego altany, odpowiada linii orzeczniczej przykładowo prezentowanej w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1245/09. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w związku z treścią dokonanego zgłoszenia mogło budzić wątpliwości zakwalifikowanie ustalonego stanu prawnego pod treść procedur regulowanych treścią art. 48 ponieważ istnieje linia orzecznicza wskazująca, że w przypadku błędów leżących po stronie organu przyjmującego zgłoszenie dla obiektu, na którego wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, właściwą jest procedura określona treścią art. 50-51 Prawa VII SA/Wa 1741/11 budowlanego. Ważąc jednakże, że istnieje również linia orzecznicza wskazująca, że stanowisko organu przyjmującego zgłoszenie z naruszeniem treści art. 28 Prawa budowlanego nie ma wpływu na konieczność zastosowania przez organ nadzoru budowlanego procedury określonej treścią art. 48, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził by badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując analizy wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał, że jego zdaniem nie istnieje żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego M. i K. G. podnieśli, ze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do podanej przez Inwestorów definicji altany. Zdaniem odwołujących się z uwagi na charakter wybudowanego przez nich obiektu dokonali oni prawidłowo zgłoszenia altany w rozumieniu zarówno słownikowym jak i potocznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w moc zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Organ podkreślił, iż katalog podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zawarty w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa ma charakter zamknięty, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zaistnienia innego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.03.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2616/07, Lex nr 477598). Ponadto, w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy orzeka na podstawie stanu faktycznego z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności VII SA/Wa 1741/11 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestorzy wprawdzie dokonali zgłoszenia altany i wiaty z dnia 02.08.2008r. to jednak posiadanie tego zgłoszenia w omawianej sprawie nie może podważać zasadności przyjętego przez organ trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Zgłaszając budowę wiaty i altany inwestorzy zamierzali w rzeczywistości wybudować domek letniskowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyroki NSA w Warszawie z dnia 24.06.2008r. sygn. akt OSK 108/04 w którym przyjmuje się pogląd, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, to jednak istnieją sytuacje graniczne, tak jak w tej sprawie, gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy mimo zgłoszenia obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art.48 Prawa budowlanego. Taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor zgłasza wprawdzie wykonanie określonych robót, jednakże rzeczywistym zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z zarzutem strony, że decyzja Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, gdyż cyt. " na działce 180/14 nie znajduje się budynek rekreacji indywidualnej" a altana. Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.2008r., znak: [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Sądu M. i K. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. M. i K. G. podobnie jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008r. wskazali, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa a ponadto była niewykonalna i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. VII SA/Wa 1741/11 Podkreślili w skardze, że wybudowali altanę, która wymagała zgłoszenia a takie zgłoszenie zostało przez nich dokonane. Nadto, zdaniem Inwestorów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekroczył swoje kompetencje i zadania kwestionując kompetencje Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w [...], gdzie inwestorzy dokonali zgłoszenia planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W takim zatem kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonali oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], która nie jest dotknięta jest kwalifikowaną wadą naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. VII SA/Wa 1741/11 Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga nie kwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Sąd podzielił pogląd organu I instancji , że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 09 marca 2000r., sygn. I S.A./Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000r., sygn. V S.A. 463/99). W tym miejscu należy podnieść, iż w doktrynie prawa administracyjnego zarysowały się, wskazane przez organ, podstawowe stanowiska w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, na działce Nr [...] w miejscowości [...] Skarżący wybudowali budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,53 x 5,50 m ( budynek letniskowy) wymagający pozwolenia na budowę. To, że inwestorzy dokonali zgłoszenia altany i wiaty nie może podważać zasadności przyjętego przez organ VII SA/Wa 1741/11 trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego bowiem inwestorzy nie w rzeczywistości nie wybudowali altany lecz zupełnie inny obiekt budowlany. Zatem uznać należy, że dokonane zgłoszenie nie zostało zrealizowane, natomiast zrelizowany został inny obiekt budowlany. Odnosząc się do argumentacji Stron skarżących, Sąd nie podzielił stanowiska, że wybudowany obiekt to altana, którą należy zakwalifikować jako małą architekturę, bowiem altana, zdaniem stron , może mieć dowolny kształt i wielkość nawet do 35 m 2 powierzchni zabudowy a decydujący jest jej walor jako obiekt zadaszony służący rekreacji. Tymczasem z dokumentacji (również zdjęciowej) wynika, że wybudowano obiekt trwale związany z gruntem za pomocą słupków stalowych, zabetonowanych w gruncie,, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych konstrukcji drewnianej zawierających otwory drzwiowe i okienne, przykrytym dachem dwuspadowym. Pokrycie dachu stanowi blacha dachówkowa. W obiekcie wykonana jest wewnętrzna instalacja elektryczna bez gniazd oraz przełączników. Zdaniem Sądu, nie można również traktować realizacji tego obiektu jako odstępstwa od zgłoszonej altanki skoro nastąpiła w istocie realizacja nowego obiektu tj innego niż inwestorzy wymienili w zgłoszeniu budowlanym. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.