II SA/Ke 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 229/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy z odwołania A. P., od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy N., Inspektora ds. świadczeń rodzinnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 3.01.2011r., w sprawie odmowy przyznania A. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem - H. P., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ ustalił, że wnioskiem z dnia 28.09.2010r. A. P. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem - H. P.. Do wniosku dołączył m.in. kopię orzeczenia Nr 7429 Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., zgodnie z którym H. P. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe i uznany za niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji. Wnioskodawca załączył również orzeczenie tego samego Zespołu Nr 7428, o zaliczeniu M. D. P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym w trybie odwoławczym decyzja ta została przez Kolegium Odwoławcze wyeliminowana z obrotu prawnego drogą kasacji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony, organ pierwszej instancji, wymienioną na wstępie decyzją z dnia 3.01.2011 r. ponownie odmówił przyznania A.P., prowadzi niewielkie gospodarstwo rolnego powierzchni 3,44 ha, a praca w tym gospodarstwie nie stanowi przeszkody w sprawowaniu opieki nad rodzicami, którym robi zakupy, zmienia codziennie opatrunki, dowozi do lekarzy i zimą dba o utrzymanie ciepła w domu. A. P. ma tylko jednego brata zamieszkującego około 20 km od domu rodziców pracującego zawodowo na utrzymanie swojej rodziny, w związku z czym nie może sprawować opieki nad rodzicami. Jako podstawę prawną odmowy przyznania świadczenia organ wskazał art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z faktem, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Dokonując prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskutek odwołania wniesionego przez A. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wprawdzie nie do przyjęcia jest stanowisko organu pierwszej instancji w N., który wbrew zaleceniom i wskazaniom organu wyższego stopnia w decyzji kasacyjnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy strony, po raz kolejny odmówił świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z powodu pozostawania H. P. w związku małżeńskim, to jednak samo rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe - a ponieważ w sytuacji sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, moc wiążącą ma rozstrzygnięcie - zasadnym pozostaje utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Organ podkreślił, że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 i utrwalonego już orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wykładnia literalna przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znajduje zastosowania ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym. Poprzestanie bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy, gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wywodzone jest z istnienia obowiązku alimentacyjnego, niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. Przytaczając brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium podkreśliło, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny i które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się niepełnosprawnym dzieckiem lub niepełnosprawną osobą dorosłą. Organ przyznał, że stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że żaden krewny w linii prostej, poza wnioskodawcą, nie jest w stanie zapewnić opieki H. P., niemniej jednak A. P. jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne o pow. 3,44 ha fiz., co stanowi 4,7 ha przeliczeniowych; jest także objęty rolniczym ubezpieczeniem społecznym w KRUS. Definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zamieszczona w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera pracy w gospodarstwie rolnym. Nie zmienia to jednak faktu, że z prowadzenia gospodarstwa rolnego uzyskiwany jest dochód, zgodnie z art. 5 ust.8 ustawy. Dochód z gospodarstwa rolnego A. P. wynosi rocznie ok. 9.000 zł, co miesięcznie stanowi kwotę w wysokości ok. 800 zł. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne to rodzaj ekwiwalentu pieniężnego, jaki otrzymuje osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności stawia ją przed koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, względnie nie podejmowania tej pracy. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie rezygnuje z pracy w gospodarstwie rolnym, z którego uzyskuje dochód, a opieka nad rodzicami nie przeszkadza mu w uprawie pola. Skoro zatem odwołujący sprawuje opiekę nad rodzicami łącząc ją z pracą w gospodarstwie rolnym, to mimo, że praca ta nie jest zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, nie kwalifikuje się on do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. P. podnosząc, że jest ona dla niego i jego rodziców krzywdząca i niezgodna z prawem. Podkreślił, że od 1 stycznia 2010r. obowiązują nowe przepisy przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedną z najważniejszych zmian jest likwidacja kryterium dochodowego gwarantującego prawo do tego świadczenia niezależnie od dochodów rodziny. Ponadto skarżący dodał, że wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego, rodzaj upraw i wyposażenie w maszyny rolnicze pozwala mu pogodzić pracę z opieką. Ponieważ w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymienia się "rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego", dlatego rolnik, który prowadzi gospodarstwo rolne i stara się o świadczenie pielęgnacyjne nie musi rezygnować z pracy w tym gospodarstwie ani wykazywać, że nie jest w stanie takiej pracy podjąć. W ocenie skarżącego, przyznanie zasiłku opiekunowi, to także realna korzyść podopiecznego, który w ten sposób ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Korzyść ma również Państwo, bo nie musi organizować opieki osobie potrzebującej pomocy w innych formach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Podstawę poddanego pod osąd rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem ubiega się mieszkający z nim syn A. P., na którym ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego, a pracę w tym gospodarstwie godzi z opieką nad rodzicami. Wprawdzie H. P. (ojciec skarżącego) pozostaje w związku małżeńskim, jednak należy w całości podzielić wywody Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust.5 pkt 2a w zw. z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, skoro – jak wynika z akt sprawy - jego małżonka również jest osobą niepełnosprawną (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.03.2010r., sygn. akt I OSK 1699/09). Warto przy tym zwrócić uwagę, że w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawiając Sejmowi Rzeczpospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że "należy (...) rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko." Trybunał podkreślił także, iż rygoryzm traktowania tego przepisu przez organy administracji zmusza osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim, tylko bowiem w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatecznie jednak, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na fakt, że nie rezygnuje on z pracy w gospodarstwie rolnym, z którego uzyskuje określony dochód, co nie wyczerpuje dyspozycji art. 17 ust.1 ustawy. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust.1 ustawy. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie zawarł prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie - za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo podkreślić należy, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według tego przepisu, świadczenia te nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wśród przytoczonych wyżej przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia nie wymienia się zatem rolnika, uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w ocenie Sądu oznacza, że osoba taka co do zasady może świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Z tych przyczyn nie można podzielić wykładni art. 17 ust.1 zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, gdyż w sposób nieuprawniony rozszerza ona katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analizując powołane wyżej przepisy należy zatem dojść do przekonania, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w gospodarstwie rolnym ani od wykazania, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Koniecznym jest natomiast spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w rozumieniu art. 3 pkt 22 tej ustawy) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny stanu faktycznego mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa, a w razie konieczności poczyni dodatkowe ustalenia mające na celu wyjaśnienie, czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.