II OSK 660/12

Dnia 29 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 714/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VIII/141/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic Borowskiej i Kamiennej we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 714/11, oddalił skargę [...] sp. z o.o. we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VIII/141/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą z dnia 14 kwietnia 2011 r., nr VIII/141/11, Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic Borowskiej i Kamiennej we Wrocławiu. Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. strona skarżąca [...] sp. z o.o. we Wrocławiu wezwała Radę Miejską Wrocławia do usunięcia naruszenia prawa oraz zmianę uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...], [...], obręb [...] (oznaczenie w planie [...]), ewentualnie o uchylenie powyższej uchwały. Powyższe wezwanie wpłynęło do Biura Rady Miejskiej Wrocławia w dniu 7 lipca 2011 r. Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. [...] sp. z o.o. we Wrocławiu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia nr VIII/141/11 z dnia 14 kwietnia 2011 r. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło zdaniem Spółki z naruszeniem jej interesu prawnego z uwagi na to, że przedmiotowy plan swym zakresem obejmuje teren działki nr [...], [...], obręb [...] (oznaczenie w planie [...]), będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystywania. Ograniczenia te odnoszą się do wprowadzonego zakazu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej na obszarze działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. W jej opinii, kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest spójny z ustaleniami studium i zawiera ustalenia z nim sprzeczne. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia przyjętego uchwałą Nr LIV/3249/06 z dnia 6 lipca 2006 r. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 8, poz. 253) ze zmianą przyjętą uchwałą nr L/1467/10 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r. dopuszczały bowiem możliwość realizacji na przedmiotowej działce inwestycji w postaci budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego z funkcją usługowo-handlową i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej, a obecnie obowiązujący plan miejscowy dla obszaru obejmującego działkę będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącego taką zabudowę wyklucza. Strona skarżąca podała, że powyższe zostało potwierdzone w trzech operatach szacunkowych, w których wskazano przeznaczenie przedmiotowej działki pod zabudowę wielorodzinną z usługami. Jeden z operatów został sporządzony na potrzeby toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a dwa pozostałe sporządzono w trakcie postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu, w którym prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2010 r. ([...]) sąd ten oddalił powództwo skarżącego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, a tym samym potwierdził, że opłata za użytkowanie wieczyste powinna być przez skarżącego uiszczona jak dla nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną z usługami. Zdaniem skarżącej Spółki, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzające zakaz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej uniemożliwiają jej prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na realizacji planowanej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest nie tylko ważnego, ale i jakiegokolwiek interesu publicznego, który by takie ograniczenie uzasadniał. Nadto, nakazanie na działce skarżącego realizacji, w wydzieleniu wewnętrznym A, tylko krytych i terenowych urządzeń sportowych, takich jak np. basen, podczas gdy obiekty takie znajdują się w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki, wyklucza uwzględnienie interesu publicznego lokalnej społeczności i tym samym ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącego, gdyż powoduje, że inwestycja o takim znaczeniu jest nierentowna i skazana na niepowodzenie. Odnosząc się do argumentu o niedopuszczalności dalszego zagęszczania terenu wywodzono, że skoro dopuszcza się możliwość usytuowania budynku innego niż mieszkalny na danym obszarze, to z punktu widzenia zagęszczenia zabudowy funkcja, jaką będzie on spełniał pozbawiona jest jakiejkolwiek doniosłości. Strona skarżąca podkreśliła, że gdyby zdawała sobie sprawę z faktu, że organy zmienią koncepcję zagospodarowania przedmiotowego terenu, nie zainwestowałaby znacznych środków finansowych związanych zarówno z prawem użytkowania wieczystego, jak i projektowaniem oraz planowaniem przedsięwzięcia, którego realizacja poprzez wejście w życie zaskarżonej uchwały została nie tylko wstrzymana, ale i uniemożliwiona na skutek bezprawnych działań organów administracji publicznej. Zarzucono przy tym naruszenie zasady równości wobec prawa, gdyż podmioty, które rozpoczęły działalność przed dniem wejścia w życie planu, realizują analogiczne obiekty budowlane, a skarżąca Spółka został takiej możliwości pozbawiona. W odpowiedzi na podniesione w skardze zarzuty Gmina Wrocław wskazała m.in., że w 2000 r. w przetargu sprzedała działkę nr [...], [...], obręb [...], z przeznaczeniem pod zabudowę obiektem usługowym o wysokości zabudowy do III kondygnacji, z czego minimum 60 % usług miało być przeznaczonych na handel. Nieruchomość ta została nabyta w 2001 r. przez [...], a w 2004 r. użytkownikiem terenu stała się firma [...] sp. z o.o. Podkreślając, że planowana przez Spółkę budowa budynku 12-kondygnacyjnego od strony ul. Borowskiej i 7-kondygnacyjnego w głąb osiedla została oprotestowana przez mieszkańców osiedla, zwłaszcza z najbliższego otoczenia planowanej inwestycji oraz że zgodnie z ustaleniami planu na terenie [...] będzie możliwość usytuowania obiektu handlowo-usługowego o wysokości od 8 m do maksymalnie 12 m, natomiast w wydzieleniu wewnętrznym dopuszczone zostały urządzenia kryte i terenowe urządzenia sportowe oraz usługi im towarzyszące. Rozpoznając skargę [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd I instancji, z zapisów planu wynika, że przeznaczenie działki nr [...], [...], obręb [...], obejmuje nie tylko przewidziane w umowie użytkowania wieczystego przeznaczenie pod zabudowę obiektem usługowym o wysokości zabudowy do III kondygnacji, z czego minimum 60 % usług miało być przeznaczonych na handel, ale przeznaczenie to w sposób istotny rozszerza. Jeżeli zatem strona skarżąca jest wieczystym użytkownikiem działki nabytej z przeznaczeniem na wyżej opisany cel, to kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki, skoro takie przeznaczenie zostało nie tylko zachowane, ale nawet rozszerzone. Sąd zauważył również, że strona skarżąca liczyła na zmianę umowy użytkowania wieczystego, z czego jednak nie można wywodzić interesu prawnego, a tym bardziej dopatrywać się jego naruszenia. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do wniosku, że przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. we Wrocławiu zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, na podstawie której przyjęto, iż wskazanie przez skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości, nie spełnia w świetle tego przepisu przesłanek wykazania naruszenia interesu prawnego 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż nie został naruszony interes prawny skarżącej, w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony skarżoną uchwałą swym zakresem obejmuje teren działki nr [...], [...], obręb [...] (oznaczenie w planie [...]), będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania, przez co wpływa na treść prawa użytkowania wieczystego; - art. 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia nr VIII/141/11 z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic Borowskiej i Kamiennej we Wrocławiu, w sytuacji gdy poprzez uchwalenie ww. planu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a co za tym idzie Sąd I instancji zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania sprawy i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, jak również błędnie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, które to ustalenie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W chwili nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], [...], obręb [...] (oznaczenie w planie [...]), przedmiotowy teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową wysoką z funkcją dodatkową - usługi. Funkcja ta wskazana była w ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia przyjętego uchwałą Nr LIV/3249/06 z dnia 6 lipca 2006 roku, jako dominująca w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym możliwość realizacji planowanej przez skarżącą inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej, była dopuszczalna. Tymczasem skarżona uchwała, przewidująca inne przeznaczenie dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, niż wynikało to z obowiązującego studium, możliwość tę wyeliminowała. W efekcie już samo podjęcie skarżonej uchwały zakazującej zabudowy mieszkaniowej na obszarze działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, powodowało, iż doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Jak wynika zatem z powyższego jedyną realną i bezpośrednią przeszkodą dla realizacji planowanej i zgodnej z ustaleniami studium inwestycji, ograniczającą prawo użytkowania wieczystego skarżącej, a tym samym naruszającą jej interes prawny, było wejście w życie uchwalonego zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej Spółki przeszkodą taką z całą pewnością nie byłaby treść umowy użytkowania wieczystego oraz wskazane w niej przeznaczenie nieruchomości. Gdyby bowiem nie wszedł w życie skarżony plan, to doszłoby do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę planowanej przez skarżącą inwestycji i wówczas kwestia treści umowy użytkowania wieczystego oraz wskazanego w niej przeznaczenia nieruchomości, nie miałaby wpływu na możliwość realizacji budowy obiektu. Skoro organ administracji reprezentujący jednocześnie właściciela nieruchomości wydałby użytkownikowi wieczystemu nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu, którego przeznaczenie jest niespójne lub nawet sprzeczne z celem, na który został grunt oddany w użytkowanie wieczyste, to wydanie takiej decyzji nie prowadziłoby do rozwiązania użytkowania wieczystego w związku z niezgodnością inwestycji z celem, na który nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste, lecz oznaczałoby, że następuje dorozumiana zgoda na zmianę celu użytkowania wieczystego. Wobec powyższego bez znaczenia w niniejszej sprawie jest treść umowy użytkowania wieczystego oraz wskazane w niej przeznaczenie nieruchomości. W szczególności treść tej cywilnoprawnej umowy nie może uzasadniać kwestii stwierdzonego przez Sąd I instancji braku naruszenia interesu prawnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Interes prawny na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika przede wszystkim z faktu posiadanego prawa do nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zakresu tego prawa. Najszerszym prawem jest prawo własności, będące prawem rzeczowym dającym najpełniejsze i najszersze władztwo nad rzeczą (art. 140 k.c.). Użytkowanie wieczyste zostało natomiast uregulowane jako prawo zależne albowiem zgodnie z art. 233 k.c. jest prawem na rzeczy cudzej i wobec tego należy do ograniczonych praw rzeczowych. Użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę nabycia nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Może rozporządzać swoim prawem w granicach określonych w treści umowy. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego i jednocześnie niezgodność uchwały z prawem (wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Zatem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia. Subiektywne przekonanie strony skarżącej o niecelowości lub niesłuszności podjętej przez radę gminy uchwały, nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżąca Spółka nie ma legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego, wynikającego z treści umowy użytkowania wieczystego działki nr [...]. Zgodnie z tą umową Gmina Wrocław w przetargu sprzedała działkę nr [...], [...], obręb [...], z przeznaczeniem pod zabudowę obiektem usługowym o wysokości zabudowy do III kondygnacji, z czego minimum 60% usług miało być przeznaczonych na handel. Nieruchomość ta została nabyta w 2001 r. przez [...], a następnie w 2004 r. użytkownikiem terenu stała się strona skarżąca - [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu. Tymczasem z treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VIII/141/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic Borowskiej i Kamiennej we Wrocławiu wynika, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] (obejmującego swym obszarem działkę skarżącej Spółki) ustala się przeznaczenie: 1) handel detaliczny małopowierzchniowy B; 2) usługi; 3) obiekty upowszechniania kultury; 4) rozrywka; 5) pracownie medyczne; 6) zakłady lecznicze dla zwierząt; 7) produkcja drobna; 8) place zabaw; 9) skwery; 10) kryte urządzenia sportowe; 11) terenowe urządzenia sportowe; 12) infrastruktura drogowa; 13) obiekty infrastruktury technicznej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie ograniczają prawa zagospodarowania przedmiotowej działki, co więcej przeznaczenie działki zostało w istotny sposób rozszerzone. Zapisy planu nie są zatem w żaden sposób sprzeczne z przeznaczeniem działki, której wieczystym użytkownikiem jest skarżąca Spółka. Zatem nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej spółki, albowiem ustalenia w żaden sposób nie ograniczają Jej praw określonych w umowie nabycia użytkowania wieczystego. Nie można naruszyć prawa strony, jeżeli strona takiego prawa nie posiada. To że strona skarżąca chciałaby realizować inne cele niż wynikają z umowy użytkowania wieczystego nabytej nieruchomości nie stanowi podstawy do ustalenia, że naruszono Jej interes prawny, albowiem zgodnie z umową takiego celu nie może realizować bez zmiany umowy. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skoro strona skarżąca jest wieczystym użytkownikiem działki nabytej pod zabudowę obiektem usługowym o wysokości zabudowy do III kondygnacji z czego minimum 60% usług ma być przeznaczone na handel, to ustalenia zaskarżonej uchwały nie naruszają tych praw w żaden sposób. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie daje podstaw do badania legalności zaskarżonej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem zarzuty skargi dotyczące niezgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd I instancji. Również bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest prowadzone postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącej spółki dla budynku o funkcji mieszkaniowej. Nawet gdyby strona skarżąca taką decyzję uzyskała, to w momencie wejścia w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ taką decyzję musi wyeliminować z obrotu, stosownie do treści art. 65 ustawy z dnia 27 marca 20003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U . nr 80 poz. 717 ze zm.) Należy podnieść, że studium jako akt polityki przestrzennej gminy, nie jest aktem prawa miejscowego i nie tworzy żadnych uprawnień ani ograniczeń dla właścicieli czy też użytkowników wieczystych. Ustalenia studium nie mogą też stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jego ustalenia są jedynie wiążące dla gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem w żaden sposób ustalenia studium nie mogły wpłynąć na możliwości zagospodarowanie nieruchomości należącej do skarżącej spółki przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych rozważań zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać za niezasadne. Również niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., które skarżący wiąże z błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez ustalenie, że nie został naruszony interes prawny skarżącej spółki oraz art. 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia interesu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając jej zarzuty za niezasadne.