II SA/Wa 1763/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Olga Żurawska-Matusiak Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] marca 2011 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r. działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] marca 2011 r., dotyczący obniżenia policjantowi P. R. z dodatku służbowego i orzekł o obniżeniu z dniem 1 kwietnia 2011 r. dodatku służbowego ww. policjanta o 20% otrzymywanej stawki, tj. o 76,40 złotych, do kwoty 305,60 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. naczelnik Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w O., wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o obniżenie sierż. szt. P. R. - referentowi Zespołu w S. Sekcji [...] Wydziału Konwojowego dodatku służbowego o 20% otrzymywanej stawki. W uzasadnieniu powołał się na fakt długotrwałego nierealizowania przez wymienionego policjanta zadań służbowych z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich. Po wszczęciu stosownego postępowania i rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2011 r. obniżył P. R. dodatek służbowy zgodnie z wnioskiem, nadając rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 Kpa). Policjant odwołał się do organu II instancji. Komendant Główny Policji analizując zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji doszedł do wniosku, iż Komendant Wojewódzki Policji w O. wskazał o jaki procent otrzymywanej stawki obniża skarżącemu dodatek służbowy oraz do jakiej kwoty, nie określił jednakże daty, z którą przedmiotowa decyzja ogranicza dotychczasowe uprawnienia w zakresie wysokości dodatku służbowego. Powyższy brak w rozstrzygnięciu organu I instancji spowodował w ocenie Komendanta Głównego Policji konieczność uchylenia zaskarżonego rozkazu i rozstrzygnięcia, co do meritum sprawy. Komendant Główny Policji wskazał, iż sierż. szt. P. R. od dnia 1 stycznia 2010 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez 216 dni w związku z czym nie realizował przydzielonych mu zadań. Nadto na podstawie pisma Zakładu Opieki Zdrowotnej MSWiA w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. wyjaśniono, iż ustalenie przez komisję lekarską, że dany policjant jest zdolny do służby na zajmowanym stanowisku "jest jednoznaczne, że jest zdolny do wykonywania wszystkich czynności określonych na tym stanowisku". Z tych względów Komendant Główny Policji uznał, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy częstym korzystaniem przez policjanta ze zwolnień lekarskich i brakiem właściwej realizacji przez niego powierzonych mu zadań. Dlatego też, na zasadzie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r., Nr 151, poz. 1261) zasadne jest obniżenie P. R. z dniem 1 kwietnia 2011 r. dodatku służbowego o 20% otrzymywanej stawki, tj. o 76,40 złotych, do kwoty 305,60 złotych miesięcznie. Polemizując z zarzutami odwołania organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Bezspornym jest, że nierealizowanie zadań służbowych przez kilkadziesiąt dni, uzasadniające niższą ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych z uwagi na mniejszą ilość wykonywanych zadań w dłuższym okresie czasu oraz zmniejszoną dyspozycyjność, jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Błędnym zatem jest pogląd, iż art. 121 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na dokonanie zmian uposażenia policjanta w okresie choroby jedynie na jego korzyść. Natomiast zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 2 w zestawieniu z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. P. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 9 ust. 5 i § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w związku z art. 121 ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego (decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, w szczególności w zakresie podniesionego w niej zarzutu pierwszego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akty II SA/Wa 534/06 (publikowanym w LEX nr 257177) decyzja o przyznaniu dodatku oraz jego wysokości, poza górną granicą określoną w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzasadniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), jest decyzją uznaniową. Zatem w ramach uznania administracyjnego i w granicach wskazanego przepisu przełożony może obniżyć funkcjonariuszowi dodatek służbowy. Przyczyną obniżenia może być ocena wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych. Jednakże uznanie powyższe napotyka na ograniczenia w postaci art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. To jest normy ustawowej, a zatem wyższego rzędu niż uznanie zakreślone normami wspomnianego wyżej rozporządzenia. Analiza art. 121 ust. 1 ustawy pragmatycznej wskazuje, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy było, aby policjant w czasie choroby otrzymywał wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości. Powyższa norma ma charakter gwarancyjny. Zatem "szczególnie uzasadnione przypadki" obniżenia policjantowi dodatku służbowego, o których stanowi § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. dotyczą innych przyczyn niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia byłby sprzeczny z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, co byłoby sprzeczne z porządkiem prawnym i hierarchią norm. (Porównaj wyroki: WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 88/11; WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/10 i z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/10). Podkreślenia wymaga tu zawarcie przez ustawodawcę w treści art. 121 ust. 2 ustawy o Policji delegacji do wydania przepisu wykonawczego, dopuszczającego obniżenie uposażenia policjanta z tytułu choroby. Zatem gdyby wydano na tej podstawie stosowne przepisy wykonawcze, tylko one mogłyby stanowić podstawę do obniżenia uposażenia policjanta z tytułu choroby. W niniejszej sprawie jest oczywiste, iż obniżenia dodatku służbowego dokonano jedynie z uwagi na absencje chorobowe policjanta. Organ wyraźnie podkreśla, iż absencja ta spowodowała negatywną ocenę policjanta, skutkującą obniżeniem dodatku. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżony rozkaz personalny narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Pozostałe zarzuty skargi są chybione, jednakże ich dalsza analiza jest zbędna wobec powyższych ustaleń i stwierdzenia naruszenia przez organ ustawowej gwarancji nieobniżania uposażenia podczas choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega wagę problemu znacznej ilości zwolnień lekarskich wśród policjantów. Jednakże problemu właściwej organizacji służby w organach Policji nie można rozwiązywać w sposób sprzeczny z normami ustawowymi. Ustawa pragmatyczna przewiduje liczne formy badania zdrowia policjantów i relegowania z szeregów Policji osób niezdolnych ze względów zdrowotnych do pełnienia służby, jak również ustawa przewiduje możliwości oceniania wykonywania przez policjantów ich obowiązków służbowych i tej ocenie powinny podlegać okresy rzeczywistego pełnienia służby. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji wyroku.