IV SA/Wa 1604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oraz przywrócenia terminu do wniesienia od niej odwołania - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wstrzymania wykonania oraz przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: [...], w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia kolidujących z budową Zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi [...]: - linia 220 kV relacji P.-P. (pikietaż drogi 6+717), - linia 220 kV relacji P.-P. (pikietaż drogi 14+000), - linia 220 kV relacji C.- P. (pikietaż drogi 14+000), - linia 400 kV relacji P. – K. (pikietaż drogi 19+006), - linia 400 kV relacji P. – K. (pikietaż drogi 22+883 i 23+311), - linia 400 kV relacji L.-G. (pikietaż drogi 24+214). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w dniu 15 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego- adw. M. J., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z wnioskiem o doręczanie mu wszelkiej korespondencji dotyczącej przedmiotowego postępowania oraz powiadamianie go o wszelkich podejmowanych w sprawie czynnościach na adres prowadzonej przez niego kancelarii. Pismem z dnia 17 lutego 2011 r. organ pierwszej instancji udzielił odpowiedzi na powyższe pismo, informując pełnomocnika skarżącego, że w związku z liczbą stron biorących udział w postępowaniu, zastosowano art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w myśl którego, jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kpa. W takim przypadku strony toczącego się postępowania są powiadamiane o rozstrzygnięciach i innych czynnościach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia. Organ pierwszej instancji wskazał, że sposób doręczenia stronom będzie polegał w szczególności na: obwieszczeniu na stronie internetowej i na tablicy ogłoszeń Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P. oraz obwieszczeniu w gminach R., K., D. i T. Analizując materiał dowodowy przedmiotowej sprawy organ odwoławczy ustalił, iż obwieszczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r., zostało podane do wiadomości stronom postępowania: - na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P. w terminie 21.02.2011-16.03.2011 r., - w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P., w terminie 23.02.2011-11.03.2011 r., - w Urzędzie Gminy D., w terminie 24.02.2011-10.03.2011 r., - w Urzędzie Gminy K., w terminie 23.02.2011-11.03.2011 r., - w Urzędzie Gminy R., w terminie 25.02.2011-14.03.2011 r., - w Urzędzie Gminy T., w terminie 23.02.2011-11.03.2011 r. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., umarzającej postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w wyniku cofnięcia przez inwestora wniosku o jej wydanie, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem nie zaszły okoliczności, które by przemawiały za postulowanym rozstrzygnięciem. Analizując z kolei wniosek o przywrócenie terminy do złożenia odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż nie są prawdziwe zarzuty wskazujące, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Organ odwoławczy podkreślił, iż zastosowane przez organ pierwszej instancji zawiadomienia stron o wydaniu rozstrzygnięcia poprzez publiczne ogłoszenie, dokonane w sposób opisany powyżej, czyni zadość art. 49 Kpa i spełnia warunki jego skutecznego doręczenia nie tylko stronom, ale także wyznaczonym przez nich pełnomocnikom. Zdaniem organu, nie może zostać uwzględniony argument skarżącego, iż art. 40 § 2 Kpa "jest przepisem szczególnym do pozostałych przepisów o doręczaniu dokumentów stronom", " w szczególności (...) w stosunku do art. 49 Kpa". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, iż przepis art. 40 § 2 Kpa co prawda nakazuje doręczanie pism wyznaczonemu przez stronę pełnomocnikowi, jednak nie określa sposobu ich dokonania, nie wyklucza zatem możliwości doręczenia przez publiczne ogłoszenie. Zapisana w art. 39 Kpa zasada doręczania pism za pokwitowanie nie ma zastosowania, gdy strony (lub wyznaczeni przez nie pełnomocnicy) zostały zawiadomione o decyzji i innych czynnościach organu w sposób przewidziany w art. 49 Kpa. W przypadku przedmiotowej decyzji, sposób jej publicznego ogłoszenia został dokonany prawidłowo, co oznacza zdaniem organu, iż dokonano jej skutecznego doręczenia stronom oraz ich pełnomocnikom. Dodatkowo podkreślono, iż pełnomocnik skarżącego został powiadomiony stosownym pismem, iż wszelkie czynności prowadzonego postępowania będą dokonywane w trybie art. 49 Kpa. Odnosząc się do podniesionych przez pełnomocnika skarżącego zarzutów dotyczących nieprawidłowego dokonania przez organ pierwszej instancji doręczenia w trybie obwieszczenia, organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Wskazano, iż zasady dotyczące podawania informacji do publicznej wiadomości, określone w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji, dotyczą informowania przez publiczne obwieszczenie społeczeństwa, a nie stron postępowania. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zobowiązany do podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji i o możliwości zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w stosunku do stron takiego postępowania. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest przesłanek do przywrócenia terminu do złożenia przez skarżącego przedmiotowego odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. B., reprezentowany przez T. G., wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi drugiej instancji, celem rozpoznania odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lutego 2011 r. W motywach skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył treść art. 40 Kpa w związku z art. 49 Kpa, bowiem błędnie przyjął, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku wysłać wydanej w sprawie decyzji do ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika, ze względu na doręczenie decyzji w drodze publicznego obwieszczenie. Zdaniem pełnomocnika, przewidziany w art. 49 Kpa sposób informowania dotyczy wyłącznie zawiadomienia stron postępowania i nie ma zastosowania w odniesieniu do osób reprezentowanych przez pełnomocnika, co miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy i doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. Pełnomocnik skarżącego powołał się na fakt, iż pismem z dnia 11 lutego 2011 r. zgłosił swój udział do występowania w postępowaniu w imieniu skarżącego D. B., wnioskując jednocześnie o zawiadamianie go o wszystkich dokonywanych w tej sprawie czynnościach. Pomimo to, dalsze informacje o podejmowanych przez organ działaniach dokonywane były w drodze publicznego obwieszczenia. W ocenie pełnomocnika obowiązkiem organu było zawiadamianie go o podejmowanych czynnościach w sposób wskazany w art. 39 Kpa, a zatem w drodze doręczenia za pokwitowaniem przez pocztę. Obwieszczenie natomiast o wydaniu decyzji zamieszczono w urzędach gmin, na których obszarach położone są objęte postępowaniem nieruchomości jak również na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Informacja na stronie internetowej figurowała w okresie od dnia 21 lutego 2011 r. do dnia 16 marca 2011 r., natomiast odwołanie od decyzji zostało nadane w dniu 12 kwietnia 2011 r. w placówce pocztowej operatora publicznego. Błędne jest zatem stanowisko organu, iż przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona stronom w dniu 11 marca 2011 r., zaś termin do złożenia od niej odwołania upłynął w dniu 25 marca 2011 r. Powyższe ustalenia doprowadziły do błędnego przyjęcia, iż skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania. Pełnomocnik skarżącego powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o przywrócenie terminu, według której przepis art. 40 § 2 Kpa jest przepisem szczególnym do pozostałych przepisów o doręczeniu dokumentów stronom, w szczególności w stosunku do art. 49 Kpa. Przywołano także zaprezentowaną w tym wniosku retorykę wskazującą, iż organy administracji publicznej, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji, mają obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o prowadzeniu postępowania, m.in.: - udostępniania informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie, - ogłoszenia informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu właściwego w sprawie, - ogłaszania informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa- w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, - w przypadku, gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania- także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, obwieszczenie organu pierwszej instancji nie spełniało tych wymogów, co oznacza, iż nie zostało dokonane skutecznie, a zatem wnioskodawca nie złożył odwołania w terminie bez swojej winy. Gdyby organ dokonał wymaganych prawem obowiązków, wnioskodawca prawdopodobnie zapoznałby się z obwieszczeniem. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia oceny prawidłowości postanowienia organu odwoławczego, uznającego, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wskazanego na wstępie przedsięwzięcia. W świetle art. 58 § 1 i § 2 Kpa uchybiony termin należy przywrócić pod warunkiem, że zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki, tj.: 1) zainteresowany wystąpi z wnioskiem o przywrócenie danego terminu, 2) zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, 3) wniosek o przywrócenie terminu zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, 4) jednocześnie z wniesieniem tego wniosku zostanie dokonana czynność, dla której był określony ten termin. Na gruncie przedmiotowej sprawy pełnomocnik skarżącego podstawą swojego wniosku uczynił twierdzenie, iż uchybienie terminowi do złożenia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego. Zdaniem pełnomocnika, główną okolicznością wskazującą na uprawdopodobnienie braku winy skarżącego jest to, iż w rozpatrywanej sprawie nastąpiło niewłaściwe doręczenie skarżącemu, reprezentowanemu przez pełnomocnika, decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawiona argumentacja nie znajduje uzasadnienia. Należy mieć na względzie, że w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, jeśli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, w miejsce przepisów odnoszących się do sposobu doręczania pism stronom i ustanowionym przez nich pełnomocnikom, tj. art. 39-48 Kpa, stosuje się przepis art. 49 Kpa. W ocenie Sądu, z racji liczby stron niniejszego postępowania, wskazany przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, wyłączając jednocześnie zastosowanie przepisów art. 39- 48 Kpa, w tym art. 40 § 2 Kpa, regulującego sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym stronom, które ustanowiły pełnomocnika. Przepis art. 49 Kpa wprowadza specyficzną możliwość zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o czynnościach organów administracji publicznej, podejmowanych w tym postępowaniu. Zgodnie z jego treścią strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach odbywa się przy pomocy wykorzystania takich środków komunikacji jak: obwieszczenie publiczne, czy też inne zwyczajowo przyjęte w danej miejscowości sposoby publicznego ogłoszenia (por. P. Wajda [w:] M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 260). Należy mieć na uwadze, iż istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego obwieszczenia, określonej w art. 49 kpa, jest zapewnienie szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 45/10). Doręczenie przez obwieszczenie jest uważane za prawnie skuteczne w stosunku do wszystkich stron postępowania po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 323). Oznacza to, iż wskazana w art. 49 Kpa forma zawiadamiania uczestników postępowania o czynnościach organów administracji publicznej lub podjętych postanowieniach i decyzjach odnosi się również do ustanowionych przez nich pełnomocników. Mając powyższe na względzie, za błędną uznać należy argumentację skarżącego, iż sposób powiadamiania wskazany w art. 49 Kpa ma jedynie zastosowanie do stron postępowania, a zatem osób działających bez pełnomocników. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż forma powiadamiania adresatów aktów i czynności organu administracyjnego, o której mowa w art. 49 Kpa w niewielkim tylko stopniu chroni ich interesy w porównaniu z doręczeniami uregulowanymi w art. 39-48 Kpa, dlatego też odstępstwa od unormowań zawartych w Kpa powinny mieć szczególną podstawę prawną. Podstawą prawną do zastosowania w niniejszej sprawie wskazanego sposobu powiadamiania stron oraz ich pełnomocników o wszelkich czynnościach organu, w tym podjętych przez niego decyzjach, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, był art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji. Wobec skutecznego doręczenia D. B., reprezentowanemu przez pełnomocnika, decyzji organu pierwszej instancji, za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego o braku winy skarżącego w uchybieniem terminu do złożenia odwołania. Prawidłowo zatem organ odwoławczy przyjął, iż skarżący nie wykazał, iż spełnił przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego odwołania. Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja skarżącego dotycząca nieprawidłowego dokonania przez organ pierwszej instancji ogłoszenia publicznego w trycie obwieszczenia. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż zasady podawania informacji do publicznej wiadomości, określone w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnieniu informacji, dotyczą informowania poprzez publiczne obwieszczenie społeczeństwa, a nie stron postępowania. Skarżący w rozpoznawanej sprawie posiada status strony, a zatem w stosunku do niego znalazł zastosowanie tryb informowania o wydanej decyzji wskazany w art. 49 Kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.