II OSK 45/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 722/09 w sprawie ze skargi R. L. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., po rozpoznaniu skargi R. L., uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w sprawie ze skargi R. L. na ww. postanowienie Ministra Infrastruktury w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz zasądził na rzecz skarżącego R. L. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 18 lipca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: GDDKiA), reprezentowany przez Dyrektora Generalnego Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu złożył do Wojewody Opolskiego wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, ustalającej warunki lokalizacji odcinka drogi krajowej. Na podstawie powyższego wniosku Wojewoda Opolski wszczął postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem w dniu 7 listopada 2008 r. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr 45 Granica Państwa - Racibórz - Opole - Kluczbork - Złoczew - węzeł "Dąbrówka" - Boguszyce, odcinki: od km 82+814,00 do km 86+663,55 i od km 86+887,72 do km 89+650,00 przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: J. J. - w dniu 23 grudnia 2008 r., N. S. - w dniu 24 grudnia 2008 r., H. K. - w dniu 29 grudnia 2008 r. oraz R. L. - w dniu 29 grudnia 2008 r. (data stempla pocztowego). Do przedmiotowych odwołań nie dołączono wniosków o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, iż zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie zaś do art. 49 kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w niniejszej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 kpa, jest art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że obwieszczenie Wojewody Opolskiego o wydaniu w dniu 7 listopada 2008 r. decyzji organu I instancji zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Prószków w dniu 14 listopada 2008 r. zaś w Urzędzie Miasta i Gminy Krapkowice w dniu 19 listopada 2008 r. Ponadto, obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone w opolskim wydaniu Gazety Wyborczej w dniu 15 listopada 2008 r. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze treść art. 49 kpa, należało przyjąć, iż doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło najpóźniej w dniu 3 grudnia 2008 r. (termin 14 dni liczony od dnia 19 listopada 2008 r.). Termin zatem do wniesienia odwołania upłynął w dniu 17 grudnia 2008 r. Na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury skargę do WSA złożył R. L., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi wskazał, iż organ odwoławczy przyjął w sposób nieprawidłowy sposób obliczania terminu, w którym można było uznać doręczenie decyzji organu I instancji za dokonane skutecznie. W ocenie skarżącego Minister Infrastruktury, wbrew stanowisku prezentowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako początek biegu czternastodniowego terminu do złożenia odwołania przyjął dzień 19 listopada 2008 r., tj. pierwszy dzień wywieszenia obwieszczenia w Urzędzie Miasta i Gminy Krapkowice, a nie ostatni dzień, do którego to obwieszczenie znajdowało się na tablicy ogłoszeń urzędu. Według wiedzy skarżącego, obwieszczenie to znajdowało się na tablicy ogłoszeń do dnia 17 grudnia 2008 r., odwołanie zatem złożone w dniu 29 grudnia 2008 r., w ocenie skarżącego, zostało wniesione w ustawowym terminie do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znalazł art. 49 kpa, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. WSA wskazał, że powołany przepis nie stanowi sam podstawy prawnej do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, ponieważ zawiera on odesłanie do przepisów szczególnych, a przepisem szczególnym, który w przedmiotowej sprawie stanowi podstawę zastosowania powołanego art. 49 kpa, jest art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stosowanej w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 154, poz. 958), zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wojewoda wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowym właścicielom na adresy określone w ewidencji gruntów. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował tryb doręczeń wskazany w cytowanym przepisie, doręczając decyzję z dnia 7 listopada 2008 r. właścicielom oraz inwestorowi na piśmie, a pozostałe strony, zawiadamiając o wszczęciu postępowania i wydanej decyzji w drodze obwieszczenia. Sąd stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Opolski Urząd Wojewódzki Wydział Infrastruktury i Geodezji pismem z dnia 5 czerwca 2006 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Krapkowicach, jako organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania stron postępowania, z prośbą o wywieszenie na okres 28 dni obwieszczenia Wojewody Opolskiego o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji. Z pisma Urzędu Gminy i Miasta Krapkowice z dnia 7 stycznia 2009 r., kierowanego do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego, wynika natomiast, iż obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w dniach od 19 listopada 2008 r. do dnia 19 grudnia 2008 r. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, zawartego w zaskarżonym postanowieniu, iż czternastodniowy termin wskazany w art. 49 kpa należy obliczać od pierwszego dnia, w którym nastąpiło zamieszczenie na tablicy ogłoszeń wskazanego powyżej obwieszczenia Wojewody Opolskiego, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której bez znaczenia w sensie faktycznym i prawnym pozostawałaby okoliczność, że publiczne ogłoszenie nastąpiło na okres dłuższy niż czternaście dni, o których mowa w art. 49 kpa. W ocenie Sądu, taka wykładnia omawianego przepisu spowodowałaby ograniczenie prawa strony do wniesienia środka odwoławczego. Ponadto mogłaby prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z powodu upływu terminu, pomimo że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia (tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się. W niniejszej sprawie strony mogły do dnia 19 grudnia 2009 r. zapoznać się z treścią decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej drogi, bowiem do tego właśnie dnia obwieszczenie Wojewody Opolskiego wywieszone było na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w Krapkowicach. Tym samym, zdaniem WSA, za nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu zawarte w kontrolowanym postanowieniu, iż termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upłynął w dniu 17 grudnia 2009 r., bowiem przedmiotowe ogłoszenie umieszczone było na tablicy ogłoszeń do dnia 19 grudnia 2009 r. Podsumowując swoje uzasadnienie WSA wskazał, że za trafną uznać należy argumentację skarżącego, iż organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przyjął jako początek czternastodniowego terminu do złożenia odwołania dzień 19 listopada 2008 r., tj. pierwszy dzień wywieszenia obwieszczenia w Urzędzie Miasta i Gminy Krapkowice. Treść art. 49 kpa wskazuje bowiem, iż czternastodniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro zatem przedmiotowa decyzja została umieszczona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Krapkowicach w dniach od 19 listopada 2008 r. do dnia 19 grudnia 2008 r., to termin wynikający z art. 49 kpa winien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie miało miejsce. Dopiero z upływem czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia - licząc w sposób wskazany powyżej - rozpoczął bieg czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 listopada 2008 r. Konsekwencją powyższego, nieprawidłowe jest ustalenie organu, iż odwołanie R. L. z dnia 29 grudnia 2008 r. zostało wniesione po terminie. W skardze kasacyjnej organu zarzucono Sądowi I instancji 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 49 kpa w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że przepis ten statuuje normę nakazującą liczyć bieg terminu do złożenia odwołania przez stronę z uwzględnieniem daty liczonej od ostatniego dnia publicznego obwieszczenia w urzędzie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej; a także 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 ustawy ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez błędne ustalenia faktyczne o istotnych okolicznościach, które Minister Infrastruktury wziął pod uwagę wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi na postanowienie organu w sytuacji, w której postępowanie organu nie było dotknięte wadami oraz było zgodne z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Biorąc powyższe pod uwagę, organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi, a także o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że publiczne obwieszczenie trwające dłużej niż 14 dni, albo ponawiane po tej dacie spełnia już głównie funkcję informacyjną. Natomiast skutek prawnoprocesowy (doręczenia) następuje po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia i z upływem tego terminu, tj. 14 dnia, rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania dla strony a naruszenie prawa przez WSA polega na pominięciu domniemania prawnego wyrażonego w art. 49 kpa, iż termin doręczenia "zamyka się" po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację drogi. Zdaniem organu, kwestią zasadniczą w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie znaczenia pojęcia "dzień publicznego ogłoszenia", bowiem na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć, iż jest to termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należy uznać iż chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w Krapkowicach tj. dzień 19 listopada 2008 r. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego organ wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że WSA w uzasadnieniu nie przedstawił prawidłowo stanu sprawy, a w konsekwencji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów, czym naruszył normę wyrażoną w art. 141 § 4 ustawy ppsa, bowiem WSA błędnie przyjął przesłanki, które wziął pod uwagę Minister Infrastruktury oddalając odwołanie wniesione z przekroczeniem terminu. W drugiej skardze kasacyjnej - skardze kasacyjnej uczestnika postępowania - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: GDDKiA) zaskarżono ww. wyrok WSA w całości i zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, oddalenia skargi strony skarżącej oraz zasądzenia od strony skarżącej na rzecz uczestnika postępowania, tj. GDDKiA zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 49 kpa poprzez błędną wykładnię tego przepisu. W uzasadnieniu wskazano, że nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, iż przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że czternastodniowy termin określony w tym przepisie rozpoczyna swój bieg dopiero od ostatniego dnia, w którym publiczne ogłoszenie miało miejsce (tj. od momentu ustania faktycznego trwania tego publicznego ogłoszenia), a nie od pierwszego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie zostało dokonane. Zdaniem GDDKiA, tak przyjęta przez WSA wykładnia tego przepisu jest błędna zarówno w aspekcie reguł gramatycznej (literalnej) jak i celowościowej (funkcjonalnej) wykładni tego przepisu prawa, bowiem przedmiotowy przepis ustawy łączy skutek doręczenia z samym upływem czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Gdyby ustawodawca miał wolę liczenia biegu tego czternastodniowego terminu od końca okresu publicznego ogłoszenia to zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy inaczej sformułowałby ten przepis tj. w sposób wyraźny połączyłby skutek doręczenia nie z samym "publicznym ogłoszeniem" ale z "upływem /końcem/ okresu publicznego ogłoszenia". Co więcej, sposób wykładni art. 49 kpa przyjęty przez Sąd I instancji nie uwzględnia podstawowego celu przedmiotowej regulacji prawnej, jakim jest dostrzeżona przez ustawodawcę konieczność stosunkowo szybkiego uzyskania skutku doręczenia wobec wszystkich osób i podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Ustawodawca przy jego wprowadzeniu kierował się celem w postaci uzyskania efektu przyśpieszenia czasu trwania postępowania administracyjnego i ostatecznego załatwienia sprawy będącej przedmiotem tego postępowania co do istoty (art. 104 kpa) mając świadomość, iż odbędzie się to kosztem ograniczenia prawa stron tego postępowania do wniesienia środka odwoławczego. Niezasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odwrócił zatem wagę tych dwóch celów i przyznał priorytet prawom stron do wniesienia odwołania, a nie zasadzie szybkości postępowania, którą kierował się ustawodawca przy wprowadzeniu przepisu szczególnego, jakim jest art. 49 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W tej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły. Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej organu zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez błędne ustalenia faktyczne o istotnych okolicznościach, które Minister Infrastruktury wziął pod uwagę wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi na postanowienie Ministra w sytuacji, w której postępowanie organu nie było dotknięte wadami oraz było zgodne z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy uznać powyższy zarzut za zasadny. Z analizy akt sprawy (akt administracyjnych i sądowoadministracyjnych) czy precyzyjniej, z analizy rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i analizy wyroku WSA wynika, że faktycznie w uzasadnieniu wyroku WSA zawarta jest sprzeczność pomiędzy ustaleniami stanu faktycznego zawartymi w części historycznej uzasadnienia wyroku (te są zgodne z rzeczywistością) a przyjętymi ustaleniami faktycznymi (fałszywymi) w części uzasadnienia zawierającej rozważania prawne. Taka sprzeczność w sposób oczywisty dyskwalifikuje zaskarżone orzeczenie a ponadto świadczy o podwójnie błędnym sposobie rozumowaniu Sądu I instancji, o czym poniżej. Odnośnie kluczowego dla rozpoznawanej sprawy zarzutu obu skarg kasacyjnych dotyczącego naruszenia art. 49 kpa należy wskazać, że Sąd I instancji całkowicie wypaczył treść tego przepisu prawa. Zauważyć należy, iż istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 kpa jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377; wyrok NSA z dnia 14 marca 2008 r., I OSK 400/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd I instancji, po pierwsze, opacznie uznał, że zdaniem Ministra Infrastruktury okres 14 dni na wniesienie odwołania liczy się od pierwszego dnia wywieszenia obwieszczenia (por. wyrok WSA, s. 5, akapit 2. uzasadnienia). Po drugie, równie błędna była interpretacja Sądu I instancji dotycząca art. 49 kpa, wskazująca, że czternastodniowego terminu wskazanego w art. 49 kpa nie należy obliczać od pierwszego dnia, w którym nastąpiło zamieszczenie na tablicy ogłoszeń wskazanego powyżej obwieszczenia. Jak wskazano wcześniej, błąd Sądu I instancji jest oczywisty i nie pozostawia wątpliwości tak doktryny jak i orzecznictwa. Zasadnie w tym zakresie Minister Infrastruktury, wskazał, że "zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i funkcjonalna nie dają jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej pojęcie ‘dzień publicznego ogłoszenia należy rozumieć, iż jest to termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należy uznać iż chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w Krapkowicach. Od tego dnia nastąpiło bowiem publiczne ogłoszenie w zakresie informacji dotyczącej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 listopada 2008 r., nr 18/08". Argumentacja WSA, wskazująca, że taka wykładnia omawianego przepisu spowodowałaby ograniczenie prawa strony do wniesienia środka odwoławczego a ponadto mogłaby prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z powodu upływu terminu, pomimo, że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia (tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się jest ewidentnie sprzeczna z art. 49 kpa, również patrząc z dalszej perspektywy niż tylko dosłowne brzmienie tego przepisu. Również wykładnia celowościowa, wbrew stanowisku WSA, przemawia przeciw argumentacji Sądu I instancji. NSA wskazuje, że rozwiązanie przyjęte w art. 49 kpa jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Kierując się sposobem rozumowania Sądu I instancji (ochrona możliwość skarżenia aktów administracyjnych) cała idea zastosowania art. 49 kpa byłaby błędna. Podsumowując, art. 49 tworzy - co oczywiste - pewną fikcję doręczenia i tym samym wszelkie jej przesłanki są tylko wynikiem umowy społecznej - konwenansu i dokonywanie wykładni tego przepisu w sposób, w jaki dokonał tego WSA jest także pod względem wykładni celowościowej i funkcjonalnej sprzeczne z prawem. Rozpatrując sprawę ponownie WSA jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego wyżej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych. Nie bez znaczenia jest także i to, że podmiotami na rzecz których należałoby zasądzić koszty są podmioty publiczne, które dysponują wystarczającymi środkami na finansowanie postępowań sądowych.