II SA/Op 529/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w [...] na interpretację Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie informacji o obowiązku lub braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 8 sierpnia 2011r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w [...], zwrócił się do Urzędu Miasta Opole o udzielenie informacji na temat, czy zabudowanie w istniejącym obiekcie dodatkowej umywalki urządzenia instalacyjnego, wymaga: konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia przystąpienia do robót budowlanych (remontów polegających na dostawieniu dodatkowej umywalki), czy nie jest wymagana żadna z wyżej podanych czynności. W dalszej części pisma, wnioskodawca przedstawiając swoją interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane wywodził, iż opisane przez niego czynności nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych. Powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Gl 524/07, LexPolonica nr 2216129, wyrok NSA O/Z w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2001r., sygn. akt II SA/Po 1902/99, LexPolonica nr 2316037 i uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 maja 2000r., sygn. akt OPS 20/99), które w ocenie wnioskodawcy ma potwierdzać pogląd, iż dobudowa umywalki to rozbudowa urządzenia instalacyjnego, które nie wymaga pozwolenia na budowę i nie jest to remont, w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na powyższe, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola, w piśmie z dnia 22 sierpnia 2011r. (nr [...]) poinformował, że w przypadku gdy zamierzenie inwestora będzie się ograniczało tylko do montażu w/w urządzeń nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę lub złożenie zgłoszenia. Natomiast jeżeli montaż tych urządzeń wymaga wykonania (przedłużenia) istniejących instalacji, wówczas zachodzi przypadek z rozbudową istniejących instalacji wodnej lub kanalizacyjnej. Takie roboty budowlane, polegające na rozbudowie instalacji nie są wymienione w art. 29 ustawy – Prawo budowlane jako podlegające zgłoszeniu, a więc zgodnie z art. 28 w/w ustawy, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 8 września 2011r. wpłynęło do organu wezwanie z dnia 5 września 2011r. do usunięcia naruszenia prawa, w którym Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w [...], wywiódł swoje prawo do uzyskania od Prezydenta Miasta Opola interpretacji. Prawo to wynika w jego ocenie z art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Pojęcie daniny publicznej, określone w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) zawiera: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku z przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. To właśnie z użytego w art. 10 ustawy sformułowania "opłat", strona skarżąca wywiodła swoje prawo do żądania wydania interpretacji, bowiem obowiązek uzyskania ewentualnego pozwolenia na budowę w sprawie, związany jest z uiszczeniem opłaty z tego tytułu. W dalszej części wezwania, skarżący prowadził nadal polemikę związaną z charakterem prawnym planowanych czynności inwestycyjnych w siedzibie zakładu opieki zdrowotnej. Udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ w piśmie z dnia 3 października 2011r. (nr [...]) podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszym piśmie z dnia 22 sierpnia 2011r. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2011r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w [...], wniósł skargę na interpretację indywidualną Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 października 2011r., nr [...] uznającą, że zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym prowadzenie robót budowlanych wewnątrz istniejącego budynku, niezwiązanych ze zmianą ścian konstrukcyjnych na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, wymaga pozwolenia na budowę. Wniósł o uwzględnienie skargi na powołane stanowisko organu i stwierdzenie jego nieważności, jako wydanego z naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W treści skargi, zostały powtórzone wywody zawarte we wcześniejszej korespondencji skarżącego, skierowanej do organu. Odpowiadając na skargę, organ w piśmie z dnia 2 listopada 2011r. podtrzymał swoje wcześniej wyrażane stanowisko w sprawie, sformułowane w piśmie z dnia 22 sierpnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Ponadto, stosownie do treści art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. Przedmiotem żądania skarżącego jest wynikający z art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), obowiązek wydania interpretacji przepisów prawa. Stosownie do tego przepisu, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Nieokreślony przez ustawodawcę termin "danina publiczna" jest rozmaicie definiowany w piśmiennictwie. Najogólniej łączy się go jednak z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest przy tym jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, ale również cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne (tak: K. Trzciński, Komentarz do art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, umieszczony w systemie komputerowym LEX pod w/w art. ). Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010r., sygn. akt II OSK1638/09 ), z art. 10 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej wynika, że udzielenie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek uiszczenia daniny publicznej w indywidualnej sprawie następuje w dacie decyzji, od której służy odwołanie. Przepis ten mówi zatem o decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę z wniosku o wydanie pisemnej interpretacji. Decyzja ta mieści się w ogólnym pojęciu decyzji administracyjnych, o których mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., który dopuszcza skargę do sądu administracyjnego. Co do zasady zatem, interpretacja wydana na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego, o ile wyczerpuje przesłanki wynikające z tego przepisu. W ocenie Sądu, przedmiot interpretacji, o wydanie której zwróciła się strona skarżąca, nie dotyka jednak sposobu zastosowania przepisów, z których wynika bezpośrednio obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Problemem strony skarżącej jest bowiem prawidłowe zakwalifikowanie planowanych przez nią prac inwestycyjnych, polegających na zabudowaniu w istniejącym obiekcie dodatkowej umywalki urządzenia instalacyjnego, przebudowy ścian działowych wewnątrz istniejącego budynku, na tle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Istotę interpretacji stanowić ma więc odpowiedź na zadane przez wnioskodawcę pytania, tj. czy dla takiej zabudowy konieczne jest: a) uzyskanie pozwolenia na budowę, b) zgłoszenie przystąpienia do robót budowlanych – remontu polegającego na dostawieniu dodatkowej umywalki, c) nie jest wymagana żadna czynność, wymieniona w punktach a) i b). Tak postawiony problem związany jest z ewentualnym obowiązkiem skarżącego, mającym charakter przyszły i hipotetyczny, a dotyczyć ma konieczności dokonania określonych czynności, przepisami prawa budowlanego przewidzianych. Czynności te, nie obejmują jednakże świadczenia na rzecz państwa, np. w szczególności daniny publicznej, bowiem z przepisów prawa budowlanego, mających być tematem interpretacji, taki obowiązek nie wynika. Ponadto, nawet w sytuacji powstania obowiązku wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, co prawda pobierana jest opłata skarbowa, ale organy administracji architektonicznej, jako właściwe w przypadku wydania pozwolenia na budowę, nie są uprawnione do dokonywania interpretacji w zakresie pobierania tejże opłaty. Z powyższych względów, uznać należało, iż skarga w niniejsze sprawie jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) P.p.s.a. odrzucić, co też Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.