II SA/Gl 559/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. W. – K. na uchwałę Rady Gminy Tworóg z dnia 14 marca 2002 r. nr XXXII/474/2002 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Tworóg na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 marca 2002 roku Rada Gminy Tworóg podjęła uchwałę nr XXXII/474/2002 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Tworóg w sołectwie Koty. Uchwała została podjęta m. innymi na podstawie art. 7, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 14 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"). H. W. – K., obecna skarżąca, będąca właścicielką działek nr [...] i [...] w Sołectwie Koty, pismem z dnia 14 kwietnia 2011 roku zwróciła się do Rady Gminy Tworóg z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego podjęciem uchwały z dnia 14 marca 2002 roku. Pismo to wpłynęło do Urzędu Gminy w Tworogu w dniu 26 kwietnia 2011 roku. W uzasadnieniu wezwania składająca go podała, że Rada Gminy uchwalając zmianę planu nadużyła przysługujących jej uprawnień przez ustalenie minimalnej linii zabudowy na działkach nr [...] i [...] w odległości 20,0 m od osi istniejącej drogi. Tak ustalona w § 12 uchwały linia zabudowy narusza interesy wnioskodawczyni bowiem ogranicza jej możliwości inwestycyjne na działkach nr [...] i [...]. Do podjęcia uchwały doszło z naruszeniem procedury planowania określonej w art. 18 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy. Na Zarządzie Gminy spoczywał bowiem obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Tego obowiązku organ nie dopełnił między innymi w stosunku do poprzednika prawnego wnioskodawczyni – A. G., co uniemożliwiało mu ewentualne wniesienie zarzutów bowiem ustalenia przyjęte w projekcie naruszały jego interes. Rada Gminy Tworóg odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania ( uchwała nr XI/57/2011 z dnia 10 czerwca 2011 roku ) bowiem w jej ocenie zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy przysługiwał A. G., a nie wnioskodawczyni, która w tym okresie nie była właścicielką nieruchomości objętej planem. A. G. zmarł 4 sierpnia 1984 roku, a więc nie mógł wnieść zarzutów wobec ustaleń planu, a jego rodzina dopiero w 2007 roku przeprowadziła postępowanie spadkowe. Rodzina ta nigdy nie kwestionowała ustaleń planu, a aktem notarialnym nr [...] zbyła swoje udziały w niezabudowanych działkach wnioskodawczyni, uprzednio dokonując podziału nieruchomości na działki. Natomiast samo ustalenie minimalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi jezdnej ( ul. [...] będącej drogą powiatową) jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, który przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach powiatowych, na terenie niezabudowanym, powinny być usytuowane minimum 20 m od krawędzi jezdni, na co zarządca drogi wyraził zgodę. Wnioskodawczyni – H. W. – K. pismem z dnia 7 lipca 2011 roku ( data wpływu do Urzędu Gminy w Tworogu – 22 lipiec 2011 rok ) złożyła na uchwałę z dnia 14 marca 2002 roku skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku domagając się stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 ppsa "wydanie uchwały z naruszeniem prawa powodującym jej nieważność" oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a w związku z art. 18 ust. 3 ustawy; art. 10 kpa przez pominięcie skarżącego w postępowaniu w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tworóg w Sołectwie Koty oraz "art. 42 ustawy o drogach publicznych" w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podano, że przez nieuwzględnienie następców prawnych A. G. organy naruszyły procedurę określoną w art. 18 ustawy. Nadto ustalenie minimalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi istniejącej drogi jest niezgodne z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia i "art. 42 ustawy o drogach publicznych" zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być sytuowane w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zachowanie ustalonej w planie linii zabudowy skutkuje albo niemożnością zabudowy, albo jej uciążliwością, a nadto jest sprzeczne z samym planem który ustala powierzchnie działek budowlanych na tym terenie na 900 m2. Rada Gminy Tworóg w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Przede wszystkim Rada stwierdziła, że skarżąca, która w 2002 roku nie była właścicielką nieruchomości ( nabyła je bowiem w 2008 roku ) nie jest uprawniona do złożenia skargi na uchwałę gminy w przedmiocie zmiany planu. Równocześnie przyznano, że następców prawnych zmarłego w 1984 roku A. G. nie zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu ( nie byli znani organowi ) ale następcy ci nigdy nie kwestionowali zapisów planu. Dokonali oni podziału spadkowej nieruchomości na działki budowlane, których część zbyli skarżącej w 2008 roku. Zdaniem Rady przepisy kpa nie znajdują zastosowania do spraw objętych ustawą. Nie doszło także do naruszenia "art. 42" ustawy o drogach publicznych ani § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Odległości w § 12 uchwały dotyczą odległości od osi jezdni. Wskazano także, że w dacie podjęcia uchwały działki budowlane w obecnych granicach nie istniały, a więc ich wydzielenie nie może być powodem unieważnienia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych, a w szczególności zaskarżonej uchwały z dnia 14 marca 2002 roku oraz stanowiska Rady Gminy Tworóg zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że Rada zaskarżoną uchwałą objęła także nieruchomość należącą do zmarłego w 1984 roku A. G. W procedurze planistycznej nie brali ( bo nie zostali ustaleni ) udziału następcy prawni A. G. Nie zostali oni w związku z tym zawiadomieni przez zarząd gminy o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu ( art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy ) mimo, że ich interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. W projekcie ustalono bowiem, a następnie uchwalono minimalną linię zabudowy w odległości 20 m od osi istniejącej drogi, oznaczonej KZ – droga klasy zbiorczej, powiatowa nr [...] ( § 12 planu ). Spadkobiercy A. G. nigdy nie kwestionowali planu uchwalonego 14 marca 2002 r. a po dokonaniu podziału spadkowej nieruchomości część działek w 2008 roku zbyli skarżącej. Ustalona planem minimalna linia zabudowy przebiega przez należące obecnie do skarżącej działki nr [...] i [...]. Ten stan faktyczny jest między stronami bezsporny. Te ustalenia akceptuje także Sąd. Na opisaną na wstępie uchwałę skarżąca w terminie i po skorzystaniu z wezwania o usunięcie naruszeń prawa złożyła skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Zdaniem Rady Gminy Tworóg skoro skarżąca nie była w 2002 roku ( data podjęcia uchwały ) ani właścicielem, ani władającym, ani też ich następcą prawnym odnośnie spornych działek, nie jest ona uprawniona do składania skargi na uchwałę Rady z dnia 14 marca 2002 roku w przedmiocie planu miejscowego. Tego poglądu Sąd nie podziela. Otóż aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy Samorządowej na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia ( zmiany ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały ( por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 roku – II OSK 186/10). W sprawie jest bezsporne, że poprzedni właściciele nie skorzystali z uprawnienia przewidzianego art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej w stosunku do spornej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej jest jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych względów należy uznać, iż nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publiczno – prawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie planu weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela nie stanowi samoistnej przeszkody ( przesłanki negatywnej ) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1. Równocześnie Sąd podziela stanowisko skarżącej, że ustalenia planu ( § 12 – minimalna linia zabudowy ) naruszają jej uprawnienia właścicielskie. W świetle wyżej przedstawionej argumentacji Sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum należy wskazać, że postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Gminie przysługiwało m. innymi uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie ). W związku z tym, działając w ramach posiadanych kompetencji i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie mogła dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu planu miejscowego. W myśl art. 7 ustawy plan ten jest przepisem gminnym ( prawem miejscowym ), a więc aktem normatywnym, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Tryb sporządzania i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 18 ustawy. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5a powyższej ustawy o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie : właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Wyłożenie projektu do publicznego wglądu otwierało więc możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, między innymi poprzez złożenie zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia ( art. 24 ustawy ), przez co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli ( władających ) nieruchomości, których przeznaczenie miało zmienić. Z kolei użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imienne każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy podmiotów ( ich spadkobierców ) pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym ( ins cogens ), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezsporne jest, że następcy prawni pod tytułem ogólnym ( spadkobiercy ) A. G. nie zostali poinformowani o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sytuacji gdy zmianie miało ulec przeznaczenie nieruchomości ( projekt przeznaczał teren nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i usługową ), a nadto w terenie tym wyznaczono minimalną linię zabudowy 20 metrów od osi jezdni ul. [...], będącej drogą powiatową. Nie budzi więc wątpliwości, że w procedurze planistycznej nie został zachowany obligatoryjny wymóg, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy. Odnosząc się do zarzutu określenia minimalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi istniejącej drogi ( drogi powiatowej, ul. [...] ) to stwierdzić należy, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie od osi istniejącej drogi, co najmniej : dla dróg powiatowych w terenie zabudowy 8 m poza terenem zabudowy 20 m. Z kolei teren zabudowy definiuje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. ( Dz. U. 99.43.430) jako teren leżący w otoczeniu drogi na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (...) lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc sporny plan przeznaczał m. innymi teren na którym znajdują się działki skarżącej pod zabudowę mieszkaniową i usługową, zdaniem składu orzekającego, odległość o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczyła terenu zabudowy i drogi powiatowej, a więc wynosiła 8 m. Jest zupełnie inną kwestią, że ustalenie odległości w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma na celu przede wszystkim bezpieczeństwo na tych drogach, a same odległości są odległościami minimalnymi. Rada podejmując uchwałę w przedmiocie planu jest uprawniona do ustalenia linii zabudowy w innych odległościach niż to wynika z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednakże zobowiązana jest do wykazania celowości ich wyznaczenia i usytuowania, co w niniejszej sprawie zostało ograniczone przez odwołanie się do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, i to odwołania – w ocenie Sądu wadliwego. Reasumując, należy stwierdzić że opisane wyżej uchybienia stanowią naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały - expressis verbis zostało to wskazane w art. 27 ust. 1 ustawy. Waga naruszeń jakich dopuścił się organ przy podejmowaniu uchwały, przesądziło o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 147 ppsa. Upływ jednego roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, jako że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego ( art. 94 ust. 1 ustawy samorządowej ). O kosztach postępowania, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa ( wpis 360 + 240 wynagrodzenie pełnomocnika + 17 opłata skarbowa). su.