II OSK 186/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]Spółki z o.o. z siedzibą w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 409/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miasta U. na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Sz. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 409/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miasta U., na podstawie art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwana dalej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwana dalej u.s.g.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., w części "[...]". W treści § 3 pkt 4 ppkt 10 planu Rada wskazała, że na terenie objętym planem koncepcje nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą należy uzgodnić wstępnie z architektem miejskim. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Szczecinie, domagając się uchylenia przedmiotowej uchwały w całości, bądź w części dotyczącej § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały. Strona skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 78 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej Spółki norma zawarta w § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały, nakładająca na inwestora obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy z architektem miejskim, jest niezgodna z Konstytucją RP z uwagi na brak środków zaskarżenia przedmiotowego uzgodnienia i niedostępność drogi sądowej pozwalającej zakwestionować stanowisko architekta miejskiego. Przepis ten nie zawiera żadnych gwarancji ochrony praw inwestora, co umożliwia złożenie przez zainteresowanego wielu różnych projektów i uzyskanie od architekta miejskiego w odpowiedzi wielu negatywnych uzgodnień przy równoczesnym obciążeniu inwestora kosztami tej procedury. Spółka podniosła, iż żaden przepis u.p.z.p. nie upoważnia Rady Gminy, jako organu planistycznego, do delegowania swoich kompetencji na architekta miejskiego, który nie jest organem, ale funkcją urzędniczą z którą nie wiążą się żadne uprawnienia. Spółka zarzuciła także zaniechanie ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, pomimo uwzględnienia uwag do planu zgłaszanych przez inne podmioty, co stanowi naruszenie procedury planistycznej. Nadto wskazała, że w aktach sprawy znajdują się różne wersje załącznika graficznego do planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta U. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu zarzut naruszenia procedury planistycznej wskutek zaniechania ponownego wyłożenia projektu planu, pomimo uwzględnienia uwag do planu zgłaszanych przez inne podmioty, jest błędny. Obowiązek taki istnieje bowiem jedynie w przypadku, gdy konieczność dokonania zmian w planie miejscowym stwierdzona zostanie przez radę gminy przed jego uchwaleniem. W przypadku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie wcześniejszego wyłożenia brak jest takiego obowiązku. Zachodzi jedynie konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. Rada nie naruszyła też procedury planistycznej załączając do planu miejscowego różne wersje załącznika graficznego do planu. Różnice pomiędzy załącznikiem graficznym przyjętym uchwałą a załącznikiem wyłożonym do wglądu publicznego spowodowane są wyłącznie uwzględnieniem uwag złożonych przez właściciela jednej z nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że prawo własności będąc prawem chronionym nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane w drodze ustaw. W ocenie organu, ograniczenia prawa własności zawarte w zaskarżonym planie nie są nadmierne, nie wykraczają poza granice konieczności i są zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, iż skarżąca Spółka dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skarga została wniesiona w ustawowym terminie, wobec czego brak było podstaw do jej odrzucenia. Sąd wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 101 u.s.g., skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). W ocenie Sądu, skarżąca Spółka nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka nabyła od Gminy U. objęte planem nieruchomości w dniu [...] maja 2007r., a więc już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2005r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. Spółka wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. o wydanie pozwolenia na budowę pijalni wód "[...]" na działkach nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta Powiatowy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, jako powód podając brak pozytywnego uzgodnienia koncepcji budowy budynku pijalni wód "[...]". Stanowisko to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Od decyzji tej przysługuje stronie prawo złożenia odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu, skoro przewidziana planem sytuacja prawna nieruchomości związana z możliwością jej zagospodarowania oraz związany z tym obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy z miejskim architektem była skarżącej Spółce znana, to kwestionowana uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego Spółki, albowiem nie pozbawiła jej konkretnych uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie mogła ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do spornej działki, skoro działka ta została nabyta przez skarżących po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących prawa wynikającego z prawa własności do działki, gdyż skarżącym nie przysługiwało do działki żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć. Sąd - przyjmując, że uchwalenie planu nastąpiło zgodnie z kompetencją Rady, a skarżąca Spółka nie wykazała, że w chwili podjęcia uchwały naruszony został jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. - uznał, że skarżącą Spółka nie posiadała legitymacji do wystąpienia ze skargą i wobec tego rozważanie merytorycznych zarzutów skargi stało się zbędne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. w Szczecinie, reprezentowana przez adwokata M. T. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że do skutecznej legitymacji do wystąpienia ze skargą interes prawny lub uprawnienie musi istnieć w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały; 2. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, iż norma zaskarżonego aktu prawa miejscowego, nie zawierająca gwarancji kontroli instancyjnej, nie skutkuje naruszeniem prawa (uprawnienia) do rzetelnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej (procesie budowlanym). W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] Spółka z o.o. w Szczecinie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, Sąd w sposób nieuzasadniony przyjął, iż dla skutecznej legitymacji do wystąpienia ze skargą interes prawny lub uprawnienie musi istnieć w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nie wskazuje, aby naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia miało następować dopiero w wyniku stosowania uchwały. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia ma być związane z samym istnieniem uchwały, nie zaś z jej stosowaniem. Skarżąca Spółka wskazała, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy nie zawiera w swojej treści jakichkolwiek "wskazówek/wymogów temporalnych", które miałyby się odnosić do daty istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też do daty ich naruszenia. Sąd pierwszej instancji nie wskazał na jakiej podstawie oparł stanowisko, że chodzi o istnienie i naruszenie interesu prawnego w dacie wejścia w życie planu miejscowego. W ocenie strony skarżącej, dla skuteczności legitymacji do zaskarżenia uchwały wymagane jest istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, jednakże z chwili wniesienia skargi, a nie daty wejścia w życie zaskarżonego aktu. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności do nieruchomości objętych planem i wynikających z prawa własności uprawnień w zakresie realizacji prawa w ramach procesu budowlanego. Powołując się na art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 78 i art. 94 Konstytucji RP strona zarzuciła zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności powstałe wskutek przyznania kompetencji organowi, który nie jest organem administracji publicznej upoważnionym do władczego rozstrzygania w indywidualnych sprawach. Skarżąca Spółka wskazała na sprzeczność § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały z przepisami art. 35 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 15 ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 78 i art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta U., reprezentowana przez radcę prawnego A. G., wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Rada Miasta U. ponowiła argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji i podkreśliła, że naruszenie interesu prawnego danego podmiotu musi trwać od chwili wejścia w życie danej uchwały do dnia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zdaniem Rady Miasta U., przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą, że dla skuteczności zaskarżenia uchwały wymagane jest istnienie interesu prawnego z chwili wniesienia skargi, a nie daty wejścia w życie zaskarżonego aktu, prowadziłoby do wykroczenia poza granice stosowalności art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: ` Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2 ). Jednak, mimo tego prawidłowego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Szczecinie do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż skarżącą Spółka nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą z tej tylko przyczyny, że nabyła nieruchomość objętą planem po wejściu w życie uchwały Rady Miejskiej w U. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka, w części "[...]". Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji sama okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( dalej w skrócie: m.p.z.p. ) nie uzasadnia odmowy przyznania Spółce legitymacji skargowej. Nabycie nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza automatycznie, że nabywcy tej nieruchomości nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 101 ust. 1 u.s.g., a to z poniższych względów. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych m. in. względów należy uznać, iż nowy właściciel nieruchomości - jako następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia ( zmiany ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel ( dotychczasowi właściciele ) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie m.p.z.p. weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody ( przesłanki negatywnej ) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Warunkiem jednak dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel ( poprzedni właściciel ) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 Konstytucji RP. Z tego też względu przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Wykładnia tak literalna jak i celowościowa, funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym - nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów usprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię w zakresie legitymacji do wniesienia skargi. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. w aspekcie normy m.p.z.p. nakładającej obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy z architektem miejskim, stwierdzić należy, iż kwestia zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego - § 3 pkt 4 ppkt 10 zaskarżonej uchwały - podlegać będzie ocenie Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na etapie postępowania kasacyjnego ocena kwestionowanej normy prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłaby przedwczesna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie badał bowiem legalności zaskarżonej uchwały, gdyż uznał, że skoro skarżąca Spółka nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą to rozważanie merytorycznych zarzutów skargi stało się zbędne. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.