II SA/Łd 1012/11

Dnia 16 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków dla inwestycji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], znak: [...], o ustaleniu z wniosku J. G., właściciela firmy A w Ł., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - turbiny wiatrowej wraz z urządzeniami (transformator) do przesyłania energii na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] w gminie Ł., jednocześnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wskazanej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] zostały wniesione odwołania przez U. K., K. K., M. K., K. i J., małżonków D., M. K., W. K., właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie projektowanego przedsięwzięcia, którzy nie wyrażają zgody na ulokowanie projektowanej inwestycji na działce objętej postępowaniem. Strony podniosły zarzut, że inwestycja będzie miała negatywny wpływ na środowisko i zdrowie ludzi oraz na ich nieruchomości, a także ograniczą swobodne zagospodarowanie tychże nieruchomości. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że teren objęty projektowanym zamierzeniem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. W niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem strony teren, na którym miała być ulokowana projektowana inwestycja obejmuje działkę o nr [...], stanowiącą zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, grunty orne kl. III o powierzchni 0,59 ha. Dlatego też teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wydanie zatem przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji na działce obejmującej grunty rolne o pow. 0,59 ha pozostaje w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem skoro teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to nie może dojść do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. G., wnosząc o jej uchylenie decyzji w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W treści skargi wskazano, iż Wójt Gminy Ł. wydał decyzje o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji na części działki nr [...], obejmującą budowę urządzeń infrastruktury technicznej - turbiny wiatrowej o mocy 600 kW wraz z urządzeniami (transformator) do przesyłania energii elektrycznej. Wydanie owej decyzji poprzedzone zostało etapem postępowania środowiskowego zakończonego również pełnym postępowaniem administracyjnym i prawomocną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w/w inwestycji, nr [...] z dnia [...]. We wskazanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy i słusznie stwierdził, że inwestycja spełnia wymogi ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 wraz ze zm.), dalej u.p.z.p. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie została zaś poparta żadną analizą dokumentacji dotyczącej inwestycji z której jednoznacznie wynika, że inwestycja zlokalizowana jest w dużym oddaleniu od zabudowań i linia izofonu 40 DB przebiega na drugim pasie działek tj niezabudowanych terenów rolniczych a na terenach zabudowanych wynosi poniżej 30 DB co w odniesieniu do hałasu naturalnego, tła oraz ulicznego jest wartością "ciszy" . Nadto skarżący wskazał, że na mapie w skali 1:1000 wyraźnie zaznaczone są granice rozgraniczające teren inwestycji, na działce nr [...]. Teren inwestycji obejmuje część działki [...] i nie należy utożsamiać go z obszarem działki. Do inwestycji typu elektrownia wiatrowa, w ocenie skarżącego, winny mieć zastosowanie przepisy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz art.3 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prawa energetycznego, ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji "urządzenia infrastruktury technicznej". Teren, na którym ma stanąć elektrownia wiatrowa nie zmienia swojego przeznaczenia, gdyż obszar wokół nadal jest użytkowany rolniczo. Skarżący wyjaśnił, że inwestycja znajduje się w pasie drugim od szosy R. –W. i w żaden sposób nie oddziałuje i nie ogranicza praw do zabudowy jednorodzinnej w pasie przyulicznym gdzie zlokalizowane są domostwa protestujących. Wszystkie działki rolne w pasie (drugim) inwestycji nadal pozostają rolnymi i nie pogarsza to w żaden sposób jakości ziemi (moc elektrowni 600 kw ) a przy domostwach przebiega linia krajowa 15 kV i ten fakt nie jest poruszany i zauważany przez protestujących. Wszystkie odległości od zabudowań dla inwestycji zostały przepisowo spełnione z dodatkowym marginesem o 150 do 200 m . Szczegółowe pomiary i oddziaływanie zostało pokazane w raporcie środowiskowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia norm procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Podstawę decyzji podlegającej kontroli stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i orzeka co do istoty sprawy. W ocenie sądu stan sprawy pozwalał organowi odwoławczemu na podjęcie decyzji takiej właśnie, reformatoryjnej, orzekającej co do istoty sprawy, bowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zatem niezasadne byłoby uchylanie decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy było w takiej sytuacji tym bardziej uzasadnione - w tym także zasadami ekonomiki procesowej - że kontrolowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja organu stopnia podstawowego była już kolejną, poddaną ocenie instancyjnej. Zastosowanie regulacji art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Przedmiotem niniejszej sprawy, a zarazem rozważań Sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], znak: [...], o ustaleniu z wniosku J. G., właściciela firmy [...] Farma Wiatrowa w Ł., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - turbiny wiatrowej wraz z urządzeniami (transformator) do przesyłania energii na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] w gminie Ł., jednocześnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Przypomnieć wypada, iż zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albowiem mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Oceniając postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie wskazać należy, iż organ odwoławczy badając czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zasadnie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na gruntach ornych, klasy III o powierzchni 0,59 ha, zatem teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Na wstępie należy wyjaśnić, iż nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja jest działką rolną, która nie jest położona w granicach administracyjnych miasta P. Znajduje się ona bowiem na terenie gminy Ł., zatem w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 5 b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączający stosowanie przepisów owej ustawy do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne, położone w granicach administracyjnych miast. Wobec powyższego zasadna jest teza, iż grunty rolne, na których ma powstać sporna inwestycja, podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo należy podkreślić, iż użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne. O rolnym charakterze gruntu decyduje więc - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 istniejący wpis w ewidencji gruntów, zatem podstawą innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenia do innego wykorzystania. Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, albowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], położona w obrębie [...], w gminie Ł. stanowi w całości grunt rolny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych. Okoliczność tą potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów. Zatem skoro działka, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż w realiach niniejszej sprawy niedopuszczalnym jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Te okoliczności faktyczne nie są sporne. Spór dotyczy w istocie tego, czy organ winien był uwzględnić obszar, na którym faktycznie ma zostać posadowiona inwestycja, czy tez brać pod uwagę wskazaną we wniosku działkę oznaczoną nr ewidencyjnym o powierzchni 0,59 ha. Sąd nie podziela zaprezentowanego w skardze p[oglądu, iż badaniu podlegać winien jedynie grunt przeznaczony wprost (fizycznie) pod inwestycję i że w istocie nie dojdzie do zmiany przeznaczenia większej części działki geodezyjnej objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Już z samego twierdzenia skarżącego wynika wszak, że pewna część nieruchomości zmieni przeznaczenie. A pamiętać trzeba, że konstatcja ta dotyczy terenu, objętego ochroną ze względu na jego przeznaczenie. Należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana), a w rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek obejmujący cały teren działki nr [...]. Wskazać należy, iż na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1826/06 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 482/10, tamże). W uzasadnieniu pierwszego z orzeczeń NSA stwierdził m. innymi, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Natomiast artykuł 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje natomiast na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", a zatem obszar z określonymi granicami. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora. Natomiast, co jest poza sporem, działka na której planowana jest inwestycja o nr [...] i powierzchni 0,59 ha obejmuje grunty orne klasy III, zaś przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzależniający możliwość zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne odnosi się właśnie do gruntów rolnych klas I – III. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, iż ów grunt rolny wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a w konsekwencji organ uprawniony był do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Nie ma znaczenia rozstrzygającego w sprawie, że nie cały teren działki zostanie przeznaczony faktycznie pod inwestycję oraz czy możliwe będzie nadal jej rolnicze wykorzystywanie po zakończeniu inwestycji. Mając bowiem na uwadze przytoczoną powyżej linię orzecznictwa sądów administracyjnych terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa wszak dokładnego usytuowania obiektu na działce, co ma miejsce dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowi jednak promesę do wydania takiego pozwolenia w odniesieniu do całej działki, zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do rozważania kwestii możliwości zabudowy z uwagi na charakter gruntów stanowiących teren inwestycji. W świetle powyższego poglądu nie może budzić wątpliwości trafność stanowiska organu odwoławczego, który orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a ponadto wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest na obecnym etapie niezgodne z przepisami odrębnymi - tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to organy nie mógł wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. W związku z zarzutem skargi, że organ odwoławczy nie uwzględnił wydanej w sprawie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji podkreślić wypada, że powołana decyzja nie przesądza o trafności czy też wadliwości decyzji organu II instancji w niniejszej sprawie, gdyż inny jest jej zakres przedmiotowy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi. m.o.