III SA/Gd 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 6 maja 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz H. S. kwotę 33,20 (trzydzieści trzy złote dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 432/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 czerwca 2010 r. Uchylone decyzje zostały wydane w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u H.S. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że w związku z przepisami przejściowymi należy stosować rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Tymczasem uchylone decyzje zostały oparte na rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2009 r. Z porównania zapisów obu tych aktów prawnych wynika, że wykazy chorób zawodowych, zawarte w załącznikach do rozporządzeń, odmiennie definiują chorobę zawodową związaną z ubytkiem słuchu. Zauważył, przy tym, że orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 7 lutego 2008 r. zostało wydane z uwzględnieniem charakterystyki ubytku słuchu zawartej w wykazie chorób zawodowych z 2009 r. W wytycznych dla organu Sąd polecił uzyskanie aktualnego orzeczenia lekarskiego, o ile to możliwe, wydanego przez jednostkę orzeczniczą, która nie orzekała jeszcze w przedmiotowej sprawie, zaznaczając, że w orzeczeniu winna znaleźć się ocena, czy ubytek słuchu występujący u strony można zakwalifikować jako chorobę zawodową w rozumieniu przepisów w/w rozporządzenia z 1983 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 6 maja 2011 r., działając w oparciu o art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie stwierdził u H. S. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu wymienionej w pozycji nr 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Organ opisał przebieg toczącego się od 2002 r. postępowania i wymienił orzeczenia organów administracyjnych oraz wyroki sądu administracyjnego wydane w sprawie. Wskazał również, że H. S. w latach 1956-1992 pracował w różnych zakładach pracy na stanowiskach: ślusarz, tokarz, konserwator ślusarz narzędziowy, monter konstrukcji metalowych, ślusarz - spawacz. W latach 1992-1998 był zatrudniony w "A" Sp. zo. o. w S. jako monter -– spawacz. Od 1998 r. przebywa na emeryturze. Wydane w toku postępowania orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G., Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wraz z opiniami uzupełniającymi stwierdziły u strony ubytek słuchu, który jednak nie spełnia kryteriów choroby zawodowej. W związku z wytycznymi sądu organ zwrócił się do WOMP w G. z prośbą o przesłanie sprawy do Instytutu Medycyny Wsi w L. W odpowiedzi WOMP w G. stwierdził, że z uwagi na ograniczone środki finansowe i brak stosownej umowy nie ma możliwości przekazania sprawy wskazanemu Instytutowi. Następnie organ wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego z dnia 7 lutego 2008 r. nr [...] z uwzględnieniem wyłącznie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Z nadesłanego przez Instytut uzupełnienia wynika, że wskazane wyżej orzeczenie zostało wydane w oparciu o rozporządzenie z 1983 r., w tym pkt 15 wykazu chorób zawodowych, natomiast rozpoznany ubytek słuchu nie daje podstaw do uznania choroby zawodowej. W podsumowaniu organ stwierdził, że stwierdzony u strony niedosłuch nie spowodował upośledzenia słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Odwołując się od tej decyzji strona zarzuciła brak pełnej i wnikliwej analizy warunków środowiska pracy w miejscu jej zatrudnienia. Decyzją z dnia 16 czerwca 2011 r. Państwowy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wywiad środowiskowy i jego uzupełnienia zostały sporządzone przez instytucję upoważnioną i nie budzą zastrzeżeń. Podobnie orzeczenia lekarskie w postępowaniu zostały wydane przez jednostki orzecznicze upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych. Co istotne w żadnym z nich nie rozpoznano u strony uszkodzenia słuchu słuchy dającego podstawy do rozpoznania choroby zawodowej. WOMP w G. rozpoznał niedosłuch odbiorczy obustronny bez podstaw do uznania choroby zawodowej, stwierdzony ubytek słuchu nie przekracza 30 dB, nie stanowi zatem podstawy do rozpoznania choroby zawodowej. IMMiT w G. podtrzymał powyższe orzeczenie. Orzeczenie IMMiT w G. zostało wydane omyłkowo na podstawie kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych z 2002 r., jednakże w opinii uzupełniającej z 2003 r. stwierdzono, że ubytek słuchu w uchu prawym wynosi 22 dB, a w uchu lewym 19 dB, co nie daje podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. IMP w Ł. orzeczeniem z dnia 1 lipca 2003 r. rozpoznał obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego małego stopnia. W orzeczeniu podano, iż zgodnie z kryterium diagnostyczno-orzeczniczym z 2002 r. ubytek słuchu stwierdzony u ww. nie kwalifikuje się do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż wynosi 41 dB, a nie wymagane 45 dB. W opinii IMP w Ł. z dnia 18 sierpnia 2005 r. [...] wyjaśniono, iż ubytek słuchu stwierdzony u strony nie spełnia kryteriów do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu zarówno na podstawie przepisów z 1983 r., jak i z 2002 r. W opinii z dnia 6 października 2006 r. IMP w Ł. ponownie podtrzymał treść w/w orzeczenia uznając, że powstanie ubytku słuchu w warunkach braku przekroczeń NDN hałasu jest nieprawdopodobne. W badaniach lekarskich i audiologicznych nie znaleziono żadnych podstaw sugerujących szczególną osobniczą wrażliwość badanego na działanie hałasu. Stwierdzono również, że ubytek słuchu małego stopnia występujący u strony należy łączyć z procesem starzenia się słuchu, a nie z warunkami pracy. IMPiZŚ w S. orzeczeniem nr [...] z dnia 7 lutego 2008 r. rozpoznał u badanego niedosłuch odbiorczy obustronny o lokalizacji ślimakowej o wielkości UP - 11 dB, UL - 15 dB. Ten niedosłuch nie powoduje społecznej niewydolności słuchu. Fizjologiczna funkcja tego narządu umożliwiająca komunikację słowną jest zachowana. Zatem z punktu widzenia medycznych skutków narażenia na hałas w środowisku pracy nie powoduje upośledzenia funkcji narządu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Nie można wykluczyć, że wieloletnia praca w warunkach, przewlekłego narażenia na poziomy zbliżone do wartości NDN hałasu może spowodować uszkodzenie słuchu. Jednakże jak wynika z orzeczeń wydanych w sprawie brak jest wskazań co do szczególnej osobniczej wrażliwość badanego na działanie hałasu. Wielkość ubytku słuchu jako nie upośledzająca wydolności narządu słuchu nigdy nie zostanie uznana za chorobę zawodową. W opinii uzupełniającej do tego orzeczenia IMPiZŚ w S. podano, że zostało wydane w oparciu o ocenę słuchu dokonaną zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. W ocenie organu zarzuty dotyczące oceny narażenia zawodowego są bezzasadne, gdyż zebrany w tym zakresie materiał dowodowy jest wyczerpujący. Warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie schorzenia ujętego w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonania pracy a rozpoznanym schorzeniem. Orzeczenia lekarskie wykluczają w sprawie stwierdzenie choroby zawodowej. H. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego organ nie dokonał wnikliwej analizy warunków środowiska pracy, z uwzględnieniem danych dotyczących czasu i wartości poziomów hałasu zawodowego. Podkreślił, że w latach 1992-1998 w sezonach grzewczych pracował w narażeniu na hałas o natężeniu 102-105 dB w wymiarze przekraczającym zalecany czas pracy. Wskazał na nieścisłości w dokumentacji dotyczącej narażenia zawodowego z 2002 r. Jego zdaniem organ odwoławczy w żadnej mierze nie uwzględnił wniosków wynikających z pięciu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanych w sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu zaznaczył, że zarzuty skargi są niezasadne ponieważ organ przeprowadził w dniu 23 kwietnia 2002 r. wywiad środowiskowy, a także uzyskał od pracodawcy wyniki badań pomiarów hałasu przeprowadzone na stanowiskach pracy skarżącego, w których ustalone zostały zarówno poziom natężenia dźwięków, jak i czas trwania narażenia podczas wykonywania poszczególnych czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniesiona skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Na początku rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była już kilkakrotnie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało przede wszystkim udzielić odpowiedzi na pytanie: czy wytyczne zawarte w ostatnim orzeczeniu sądowym zapadłym w tej sprawie zostały przez organy wykonane? Udzielenie pozytywnej odpowiedzi na postawione pytanie pozwoliłoby na merytoryczną ocenę zapadłego rozstrzygnięcia w sprawie. W ostatnim wydanym wyroku z dnia 03 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organu pierwszej i drugiej instancji oraz udzielił szczegółowych wytycznych jakie powinny spełnić organy w toku dalszego postępowania. Przede wszystkim w wyroku tym Sąd wskazał, że w sprawie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej należy stosować rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanej dalej jako rozporządzenie z 1983 r. Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 przez choroby zawodowe definiowało choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Wykaz ten w punkcie 15 zawiera schorzenie polegające na uszkodzeniu słuchu wywołane hałasem, a z materiału sprawy wynikało, że skarżący doznał uszkodzenia słuchu, przy czym w okresie zatrudnienia wykonywał prace w środowisku narażonym na hałas. W konsekwencji Sąd ten podniósł "Za prawidłowe natomiast należy uznać wydanie wobec osoby skarżącego orzeczenia lekarskiego, w którym biegli lekarze dokonają oceny istniejącego u skarżącego ubytku słuchu z uwzględnieniem wyłącznie przepisów rozporządzenia z 1983 r. Dopiero takie orzeczenie lekarskie może stać się podstawą do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym celu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy uzyskają aktualne orzeczenie lekarskie, o ile to możliwe wydane przez jednostkę orzeczniczą, dotychczas nie wydającą orzeczeń lekarskich w przedmiotowej sprawie, w którym to orzeczeniu zostanie zawarta ocena, czy ubytek słuchu występujący u skarżącego można zakwalifikować jako chorobę zawodową w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1983 r." W świetle powyższych wytycznych nie może nasuwać wątpliwości, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny: - po pierwsze; uzyskać aktualne orzeczenie lekarskie - po drugie; aktualne orzeczenie lekarskie winno wydane, o ile to możliwe, przez jednostkę dotychczas nie wydającą orzeczeń w niniejszej sprawie - po trzecie; aktualne orzeczenie powinno zawierać ocenę czy ubytek słuchu skarżącego można zakwalifikować jako chorobę zawodową w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1983 r. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że powyższe wytyczne zostały przez organy wykonane. Przede wszystkim organy nie uzyskały aktualnego orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą nie wydającą dotychczas orzeczeń w niniejszej sprawie. W oparciu zaś o zgromadzony materiał w sprawie nie można uznać, aby uzyskanie takiego orzeczenia lekarskiego nie było możliwe. Jak wynika z akt administracyjnych, PPIS w S. pismem z dnia 11 lutego 2011 r. zwrócił się do WOMP w G. o przesłanie sprawy do Instytutu Medycyny Wsi im. W. C. w L. - w związku z koniecznością uwzględnienia wskazówek zawartych w wyroku z dnia 03 listopada 2010 r., dotyczących uzyskania aktualnego o ile to możliwe orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą, dotychczas nie wydającą orzeczeń w tej sprawie. Organ przywołał również w tym piśmie stanowisko Sądu zawarte w tym wyroku. W odpowiedzi z dnia 17 lutego 2011 r. WOMP w G. poinformował m.in., że z uwagi na ograniczone środki finansowe przyznane przez Marszałka Województwa oraz brak podpisanej umowy na badania, nie ma możliwości przesłania sprawy do tego Instytutu. W związku z tym jako właściwe wskazano na wystąpienie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który wydał ostatnie w niniejszej sprawie orzeczenie lekarskie z dnia 7 lutego 2008 r. Po otrzymaniu tego stanowiska, PPIS w S. w piśmie z dnia 9 marca 2011 r. skierował prośbę do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., Przychodni Chorób Zawodowych o "uzupełnienie orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 07.02.2008 r." Organ swoją prośbę motywował "odmową przesłania akt do Instytutu Medycyny Wsi im. W. C. w L. w celu wydania nowego orzeczenia lekarskiego". Powyższe postępowanie organu, który zwrócił się o wydanie opinii uzupełniającej i to przez jednostkę orzeczniczą, która wydała już orzeczenie lekarskie w sprawie, jest nieprawidłowe. Takie zachowanie się organu było wbrew otrzymanym wytycznym. A przecież wytyczne te nie mogły nasuwać i nie nasuwały wątpliwości, co wynika wprost z treści pierwszego pisma organu z dnia 11 lutego 2011 r. Można dodać, że Instytut Medycyny Wsi w L. nie odmówił organowi wydania opinii w niniejszej sprawie, lecz WOMP w G. przesłania akt, a mimo to organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Tym bardziej, że WOMP nie wskazywał na brak środków finansowych ale na ich ograniczoną ilość. Jednak niezależnie od poczynionych uwag, należy zauważyć, że otrzymana odpowiedź z WOMP w G. nie uprawniała w żadnej mierze do uznania, że wydanie opinii przez inną jednostkę orzeczniczą jest niemożliwe. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że organ nie podjął żadnych innych czynności, aby uzyskać orzeczenie lekarskie od innej jednostki orzeczniczej. Brak jest tym samym podstaw do uznania, aby uzyskanie aktualnego orzeczenia lekarskiego od innej jednostki orzeczniczej było niemożliwe. Należy również dodać, że po otrzymaniu pisma PPIS w S. z dnia 9 marca 2011 r., H. S. w piśmie z dnia 26 marca 2011 r., zwrócił uwagę organowi, że nie postępuje "zgodnie z wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku" cytując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. Kontynuując dalej rozważania, to w piśmie z dnia 23 marca 2011 r. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. poinformowano, że orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 07.02.2008 r. zostało wydane o ocenę słuchu dokonana zgodnie z rozporządzeniem z 1983 r., rozpoznano niedosłuch odbiorczy obustronny o lokalizacji ślimakowej, określono podwyższenie progu słuchu dla częstotliwości audiometrycznych 1000, 2000 4000 Hz po odjęciu fizjologicznej poprawki na wiek wynoszące UP-11 dB, UL 15 dB, nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z obecnym rozporządzeniem z 2009 r. średnie ubytki słuchu obliczane są dla częstotliwości 1000, 2000 i 3000 Hz bez odejmowania poprawki na wiek. Po otrzymaniu tej odpowiedzi organ wydał decyzję, opierając m.in. o nią swoje rozstrzygnięcie jako opinii uzupełniającej (podobnie jak organ odwoławczy). Jednak wytyczne nie zobowiązywały organu do uzupełnienia opinii i to wydanej przez jednostkę orzekającą już w sprawie. Odpowiedź ta nie stanowi aktualnego orzeczenia lekarskiego, które organ miał uzyskać (odnosi się zasadniczo do treści poprzednio wydanej opinii przez tą jednostkę orzeczniczą). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie może nasuwać wątpliwości, że nie zostały wykonane wytyczne Sądu, czym naruszono dyspozycję przepisu art. 153 k.p.a. W tym stanie sprawy należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu, którym jest zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany i wykona nałożone na niego wytyczne. Na zakończenie rozważań należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z tymi wytycznymi obowiązkiem organu jest uzyskanie aktualnego orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą dotychczas nie wydającą orzeczeń w niniejszej sprawie. Organ powinien przedsięwziąć w tym kierunku odpowiednie czynności, i tylko oczywista bezskuteczność podjętych w tym kierunku działań, może uzasadniać stanowisko, że uzyskanie takiego orzeczenia jest niemożliwe. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 tej ustawy oraz art. 3, 4 i 13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym, uwzględniając koszt przejazdu środkiem transportu masowego w klasie najniższej na trasie S. – P. G. w kwocie 33,20 zł na rozprawę.