II OSK 975/12

Dnia 20 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 roku sygn. akt IV SA/Wa 1702/11 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako "skarżąca spółka"), uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącą spółkę, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że zezwolenie wydane decyzją Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. przysługuje obecnie skarżącej spółce. Organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana na rzecz przedsiębiorców, tj. wspólników spółki cywilnej. Ponadto zezwolenie na zbieranie odpadów nie podlega odrębnemu obrotowi prawnemu. Po rozpoznaniu zażalenia spółki organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Ponadto wskazał, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i co do zasady są nieprzenoszalne. Zmiana tej reguły może nastąpić w oparciu o konkretną normę prawną. U podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji stoi ochrona interesu publicznego i zasady tej nie podważa przepis art. 552 k.c. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) przewiduje możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej na inny podmiot tylko w odniesieniu do decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów (art. 54 ust. 9–14 ustawy o odpadach). Nie ma natomiast możliwości przenoszenia praw wynikających z innego rodzaju decyzji wydawanych w trybie przepisów cytowanej ustawy, w tym zezwolenia na zbieranie odpadów. Organ wskazał, że zmiana podmiotu decyzji nie jest dopuszczalna również w trybie art. 155 k.p.a. Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżąca spółka pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. sprecyzowała swoje pierwotne żądanie i wniosła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że zezwolenie wydane przez Starostę Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. spółce cywilnej B. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przysługuje obecnie skarżącej spółce w związku z wniesieniem przedsiębiorstwa B. jako wkładu niepieniężnego do przedsiębiorstwa A. Spółka z o.o. z siedzibą w M. W ocenie Sądu I instancji, treść tego żądania zakreśla przedmiot sprawy jakim jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, bezprzedmiotowe były rozważania organu zawarte na s. 5 zaskarżonego postanowienia dotyczące zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a., skoro niniejsze postępowanie dotyczyło wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, ze organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające tylko w koniecznym zakresie, który ma potwierdzić treść żądaną przez wnioskodawcę. Na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia. Zaświadczenie jest zatem aktem o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawnokształtującym, jakim jest np. decyzja administracyjna. Jego wydanie nie jest obwarowane wymogami przewidzianymi w k.p.a. dla orzeczeń kształtujących prawa i obowiązki. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organ wykroczył poza ramy procesowe postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Nie ograniczył tego postępowania do wskazania jakie informacje wynikają z danych przez niego posiadanych, lecz przeprowadził postępowanie wyjaśniające polegające na dokonywaniu własnych ustaleń faktycznych i prawnych. Zasadniczym przedmiotem tych ustaleń była kwestia, czy zezwolenie wydane przez Starostę Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. na rzecz spółki cywilnej B. w zakresie prowadzenia działalności zbierania odpadów może być przenoszone na inny podmiot zarówno na gruncie prawa administracyjnego, jak również prawa cywilnego. Tego rodzaju wywody nie są dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, bowiem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska mógł jedynie poczynić ustalenia opierając się na danych posiadanych w swoich rejestrach, a takimi danymi jest zezwolenie wydane przez Starostę Poznańskiego na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przez oznaczoną spółkę cywilną. Rozważanie natomiast czy decyzja taka może być przeniesiona na inny podmiot zmierza w istocie do ukształtowania nowego stosunku prawnego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy naruszenie przepisów postępowania przez organ nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia, niezawierającego wyjaśnienia przesłanek stanowiących o zaistnieniu podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia w całości postanowienia organu odwoławczego, tj. braku wykazania wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Po trzecie, art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bez powiązania tego przepisu z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a których błędnej kontroli zastosowania miał dokonać ten Sąd. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu rzekomo niepełnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji spowodowanego brakiem spójności pomiędzy uzasadnieniem a podjętym rozstrzygnięciem. Na wstępie należy jednak przypomnieć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 tego rodzaju zarzut kasacyjny może samodzielnie podnosić naruszenie tego przepisu jeżeli Sąd I instancji w ogóle nie dokonał kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, co oczywiście w tej sprawie nie nastąpiło. Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w postępowaniu dotyczącym wydania lub odmowy wydania zaświadczenia (art. 217–219 k.p.a.) właściwy organ nie przeprowadza ponownie całego postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń faktycznych i prawnych w danej sprawie, o czym zasadnie także orzekł Sąd I instancji. Wynika to z tego, że postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi art. 218 § 2 k.p.a. może spełniać tylko rolę pomocniczą odnośnie ustalenia treści danego zaświadczenia. Oznacza to, że istotą takiego postępowania wyjaśniającego, które jest prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. nie może być badanie np. zgodności z prawem dokumentów na podstawie których ma być wydane zaświadczenie. Natomiast zdaniem doktryny, zaświadczenie jest to urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, "Państwo i Prawo" 2004, z. 10. s. 56). Ponadto postępowanie wyjaśniające prowadzone jest w celu potwierdzenia faktów lub stanu prawnego i opierać się może tylko na danych zawartych w posiadanej przez właściwy organ administracyjny dokumentacji. W ramach takiego postępowania organ administracyjny powinien ustalić, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalić ewentualnych ich dysponentów, a także czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy jak i czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, LEX nr 50109). Należy także podkreślić, że w przepisie art. 218 § 2 k.p.a. jest mowa o postępowaniu wyjaśniającym, jako formie wykonania obowiązku określonego w art. 218 § 1 k.p.a., w niezbędnym tylko zakresie. Dlatego też jest to zawsze postępowanie, na które składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. Oznacza to, że organ administracyjny zaświadcza tylko o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania, gdyż chodzi tu o potwierdzenie w formie dokumentu urzędowego tego, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 1998 r., sygn. akt II SA 125/98, LEX nr 41283). Nie można jednak "drogą" zaświadczenia wywołać skutków, które kształtują stosunki prawne (przyznawać lub ograniczać uprawnienia). Istotą przedmiotowego zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a., jest to, że postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego przez powyższe zaświadczenie. Dlatego w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie". Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.